1、1金融危机治理政策制定的影响因素摘要：尽管金融危机治理政策的制定过程是一个黑箱过程，但通过研究，仍能发现政策的制定主要受到宏观、微观因素的影响。比较分析各国应对国际金融危机的政策可以发现，各国金融危机治理政策制定的宏观影响因素存在趋同性，而微观影响因素则存在差异性。就我国而言，应对金融危机冲击的政策制定受到国际环境和政府的影响较为明显。对金融危机治理政策制定的影响因素进行研究，既有助于正确评判过去政策制定的依据，也有助于理解当前政府的行为及未来政策的制定。 关键词：金融危机；治理政策；政府 中图分类号：F831.59 文献标识码：A 文章编号：10077685（2013）09008204 20
2、08 年国际金融危机虽然渐行渐远，但是危机治理政策还在发酵，一些国家宏观和微观层面均出现良性运转，长期和短期的治理效果都较好，而有的国家却出现宏观效果与微观效果及长期效果与短期效果不一致的现象。就我国而言，自 2012 年以来，我国经济增速放缓明显，2013年 6 月短暂的钱荒引发股市波动。虽然要求政府救市的呼声高涨，但政府却表明态度决不救市。前后比较可以看出，近些年政府政策变化较大。至此，有必要研究金融危机治理政策到底是如何制定出来的，以及政策制定受到哪些因素的影响。回答这些问题，既有助于正确评判过去政策制定的依据，也有助于理解当前政府的行为及未来政策的制定。政策制2定是非完全理性的偶然的渐
3、进过程，且受到权威人士的影响较大。因此，可以说政策制定过程是一个黑箱过程。而金融危机治理政策还存在及时性特点，参与决策的人数更少，因此相对于其他政策，金融危机治理政策的黑箱特征更为突出。基于此，本文以 2008 年国际金融危机为研究对象。从理论和实践两个层面分析和论证影响金融危机治理政策制定的因素。 一、金融危机治理政策影响因素的理论分析 （一）影响金融危机治理政策的宏观因素 影响金融危机治理政策的宏观国素主要包括：一是国家制度。所有社会力量和利益联盟的政策诉求。都要通过国家机器以及由此构建的政策平台才能实现。国家作为最后贷款人。在金融危机救治中扮演着非常重要的角色（这里仅限于有主权货币国家）
4、为银行的负债担保，稳定金融市场的信心。在金融危机救治过程中，国家（最后贷款人）首先要确定的问题是救谁和救什么，而“救谁和救什么”是由国家制度决定的。然而，国家制度对政策制定的影响是不以个人意志为转移的。三是社会经济意识。一个国家长期形成的经济意识主导着人们的行为偏好和价值判断，而这些社会经济意识会影响到政策的选择。如果不顾及社会经济意识，不仅使经济得不到恢复，甚至会把经济问题转化为政治问题。社会经济意识的主导者一般是处于主流地位的经济学家，他们的言行影响着居民对经济政策的解读。同时，社会经济意识也是传统、文化乃至习俗相结合的产物。三是国际环境。国际环境从两个方面影响政策的制定，即国际经济环境本
5、身和一国在世界经济中的地位。在经济全球化背3景下，一国经济与世界经济联系得越紧密，金融危机治理政策的制定受到国际环境的影响就越大。因此，一个国家在制定政策时，需要把国际环境作为一个重要的内生变量，而不是外生变量。不过，超级大国可以利用其经济地位，率先实施某项金融危机治理政策，而其他国家只能被动接受该政策的影响。超级大国也可能为了避免引起众怒而采取政策创新，乃至按照大国利益修改国际惯例。 （二）影响金融危机治理政策的微观因素 影响金融危机治理政策的微观因素主要包括：一是政府行为。政府可以分为强政府和弱政府。强政府政策颁布和执行的时滞较短，而且一般可以实现预定目标；弱政府的政策时滞较长，且往往流于
6、形式。在金融危机爆发时，政府为了确保政局的稳定，不论强政府还是弱政府都会采取强制政策。从效果来看，弱政府金融危机治理政策尽管时滞较长，但政策往往科学性、公平性相对较好；强政府治理政策制定和执行的效率较高，但政策的结果往往不能准确把握。二是企业。公共政策的实施结果总会是一部分人受益或者一部分人受益更多，但大部分情况是一部分人受益而另一部分人的利益受到损害，很难实现帕累托最优。对此，企业会通过寻找联盟或者代言人的方式给政府施加压力，以使政策对自己更有利。这是企业间的博弈，也是企业与政府间的博弈，而这种博弈是以企业的经济实力为基础的。三是社会组织。私人部门直接参与危机救治行动、承担危机的损失，是源于
7、官方救助资源的有限性。影响金融危机治理的国内社会组织主要是工会和行业组织，但其行为的影响既可能是积极的，也可能是消极的。积极影响表现在，社会组织通过自律行4为和自救行为，使大家团结起来共度难关，还可以推动政府制定更有利的危机治理政策。消极影响表现在，游行示威、罢工等破坏行为可能导致金融危机转变为社会危机乃至政治危机。此外，国际社会组织也会对金融危机治理政策的制定产生重要影响。如 IMF 作为重要的国际社会组织，对各国政策的制定影响很大。 二、金融危机治理政策影响因素的实践分析 金融危机爆发后，各国都采取了扩张性货币政策和扩张性财政政策。尽管从结构上看，各国的治理政策都是扩张性政策，但各国的政策
8、手段存在很大差异，且从结果上看，不同国家相同政策的效果也有很大不同，而这是多种政策制定影响因素共同作用的结果。 （一）金融危机治理政策宏观影响因素具有趋同性 根据 20082010 年金融危机时期世界各国制定的应对金融危机政策，反推其政策的属性制定的政策是否与国家制度、经济意识和国际环境一致，如果一致，就说明国家制度、经济意识和国际环境影响了政策制定，反之就没有影响。具体结果见表 1。 由表 1 可知，各国金融危机治理政策具有以下特点：维护资本利益、采取凯恩斯主义方式、面向全球化的开放政策。也就是说，影响金融危机治理政策制定的宏观因素具有趋同性。宏观因素的趋同性给予了政策决策者一道保护屏障，因
9、为纳税人能够较容易接受整体宏观环境的状态，从而减少了对决策者的质疑。首先，在经济全球化背景下，市场更加重视资本的权益。所以在金融危机爆发后，资本所有者的利益成为危机治理的首要考虑对象，尽量减少资本所有者的损失不仅是国家制度的要求，5也是资本在国家经济中的地位决定的。其次，社会经济意识对政策制定的影响主要表现为政策制定后社会可能产生的反应。新自由主义是金融危机爆发的始作俑者，但要破除这种意识的影响还有待时日。从理论角度来看，金融危机爆发后，尽管政府干预经济已基本成为共识，但政府干预经济的背景仍是自由市场经济，凯恩斯式的政府干预不过是短期应急行为而已。尽管有学者认为市场具有自我修复的功能，但是已经
10、没有政府敢冒这样的风险，凯恩斯主义的回归已是金融危机爆发后的共识。最后，国际环境对各国金融危机治理政策制定的影响程度不一。金融危机爆发后，贸易保护主义和以邻为壑的对外经济政策几乎成为危害世界经济复苏的主要因素。尽管协调各国经济政策已成为共识，但实施过程仍然障碍重重。国际货币体系、贸易体系的扭曲加剧了世界经济失衡，但其变革受到诸多因素的阻碍。与此同时，国际产业结构的深度调整、国际需求结构的变化以及发达国家的再工业化等也在影响各国金融危机治理政策的制定。总体而言，政治经济大国可以利用国际环境制定利己的经济政策，并实现社会福利的普遍提高，而一般国家只能适应国际环境，在既定国际环境中尽可能制定有利于提
11、升国民福利的政策，或制定有利于某些利益集团的政策。总之，在经济全球化背景下，政策制定实际上是对国际环境的适应性选择，而国家制度和社会经济意识只不过是以适应国际环境为前提，进而减少政策执行的阻力。 （二）金融危机治理政策微观影响因素具有差异性 根据 20082010 年世界各国制定的金融危机政策，比较政策制定后各利益群体所获利益的大小，其中获利最大者也就是影响力最强的。各6国不同的微观基础决定着政府、企业和社会组织在政策制定中的影响力。结果见表 2。 由表 2 可知，新兴市场经济国家金融危机治理政策微观影响因素中，影响力从大到小依次是政府、企业和社会组织，日本则依次是政府、社会组织和企业，欧盟和
12、美国则依次是企业、政府和社会组织。在经济全球化背景下，国家制度和社会经济意识存在趋同性，且资本利益是金融危机救治的首要选择。资本可以分为国有资本和私人资本，当国有资本占据重要位置时，就可能出现强政府；当私人资本占据主导地位时，就可能出现弱政府。当出现强政府时，政府能够很快做出决策，而且政策会以政府利益最大化或倾向某一利益集团为前提。相对而言，弱政府面对的是实力强大的私人资本，治理政策的制定必须要充分考虑资本的利益，所以企业和社会组织在政策制定中能够发挥更大影响，并导致较长的政策时滞。同时，在金融危机中，金融资本和金融机构受到危机的冲击最为严重，而金融资本和金融机构在一个国家的经济体系中又占据重
13、要位置，因此治理金融危机便要拯救金融资本和金融机构。一般而言，金融机构和金融资本在国民经济中都会处于相对或绝对的垄断地位，并会形成相对强大的利益集团，与国民经济的方方面面有着千丝万缕的联系。因此，对于弱政府而言，金融资本和金融机构对政策制定的影响较大，而且也只有在金融资本的风险解除后，政府利益才会得到保障。此外，伴随金融危机的是经济增长放缓、失业率上升和居民有效需求下降。政府为了应对金融危机会采取扩张性政策，而扩张性政策的结果是普通纳税人的利益受损。而且不论政府采取何种政策手段，如果其政策立场7是倾向于资本的。那么普通居民都会因为这一政策而遭受损失。政府扩张性政策的资金来源不外乎两个方面：财政
14、收入和政府发债。金融危机导致财政收入减少，所以政府发债是较为普遍的选择，但发债的结果是居民负担加重或是忍受发债导致的通货贬值。从目前来看，除了提高失业救助和社会保障，以居民利益为主导的危机治理政策相对较少。 三、对我国金融危机治理政策的反思 具有中国特色的社会主义市场经济，在金融危机治理政策的制定中同样受到众多因素的影响。中国特色社会主义市场经济的主要特征表现在：一是国有企业在国民经济中占据主导地位。二是国内社会组织的作用和功能并不明显，但国际社会组织的影响力比较显著。三是政府对经济的控制力很强。四是经济增长在社会经济意识中占据重要位置。五是中国属于新兴市场经济国家，国际经济地位不断上升，但竞
15、争和冲突也时有发生。基于以上特征，我国金融危机治理政策的制定自然以经济增长为主导。归纳起来，我国 2008 年底和 2009 年金融危机治理政策主要包括 4 万亿刺激经济的扩张性财政政策（地方项目投资） 、10 万亿的信贷政策（政府融资平台） 、家电下乡的产业政策、刺激房地产业的优惠利率政策。可以看出，地方政府和国有企业是影响我国金融危机治理政策制定的主要因素，而社会组织的影响力有限，金融危机治理政策的核心仍然是保增长。不可否认，我国经济在世界经济衰退声中率先走出低谷，2009 年下半年至 2011 年下半年，我国经济不止实现了“保八” ，而且两位数的经济增长速度让世界瞩目。然而，自 2011
16、 年年底以来，我国经济增长速度明显放缓，同时对危机治理政策的各种不同看法渐多。从政策8结果可以看出，地方政府的 GDP 政绩观对危机治理政策的制定起了很大的影响，国际环境对我国危机治理政策制定影响也很大，保增长成为最主要的政策立场。因此，加快基础设施建设、刺激房地产业发展便成为保增长的重要手段。应该说，这是地方政府的理性选择。然而，从政策效果来看，保增长与惠民生之间却产生了一定的脱节。保增长与惠民生政策效果的差异主要体现在，经济增长与通货膨胀同步增长，且部分居民收入增长速度小于通货膨胀率，引发居民实际收入下降。尤其在货币幻觉消失后，纳税人实际收入的下降更加明显，使扩张性经济政策的效果大打折扣，
17、影响保增长与惠民生目标的实现。保增长与调结构的不一致主要表现在，经济增长不是结构优化后的可持续增长，而是传统结构下政府的保护政策维持了经济短期增长。中长期来看，经济增长难以形成良性预期。就发达国家的实践来看，短期内结构调整与经济减速是相伴而行的，调结构需要接受减速的事实。我国政策的制定一直以经济建设为中心，因而政府与经济增长、社会发展的联系紧密。也是这种紧密的联系，造就了改革开放 30 多年来我国的经济增长奇迹。而在危机治理政策的制定中，政府也会将经济增长作为重要参考因素。特别是在国际经济形势日益复杂的情况下，经济增长是对内稳定的重要前提。然而，中国特色社会主义市场经济体制的最终完善，要求政府不仅要有管理经济的能力，还要确保政策结果具备有效性和公平性。此时，危机治理政策的制定将脱离单纯保增长的路径依赖，而是同时促进惠民生、调结构目标的实现。 （责任编辑 杜磊）
