1、1美国公共部门中的集体谈判制度摘 要 集体谈判主要是西方国家协调劳资双方关系、确定雇员劳动条件、寻求公平与效率的博弈机制，是处理劳资纠纷的主要手段和方式，最先出现于西方私营部门中，随后逐渐应用于公共部门，是协调公共部门雇主和雇员利益的重要制度。美国在公共部门集体谈判上有着丰富的理论基础和操作性研究，了解美国集体谈判的历史发展、理论基础、谈判主体、谈判范围、谈判过程以及谈判结果，对我国公共部门集体谈判制度的构建具有明显的借鉴意义。 关键词 公共部门 集体谈判 工会 雇员 作者简介：张敏，西南政法大学行政管理专业，硕士研究生，研究方向：非营利组织管理。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文
2、章编号：1009-0592（2013）04-033-02 一、集体谈判的定义 “集体谈判”一词最早是由西德尼韦伯及其妻子提出来的，它随着工会运动的发展而发展，是一种维护劳动利益关系的重要制度，在西方发达国家被广泛应用。 韦伯夫妇认为：“雇主若与雇员订立劳动合同，则必须建立在雇员的集体意志和抉择基础之上。 ”豍国际劳工组织对集体谈判的定义是“指雇主与工会之间针对以下几个方面所进行的谈判：（1）工作条件与薪酬2福利；（2）雇主与雇员利益协调；（3）雇主与工会利益协调。 ”豎 简而言之，集体谈判就是指公共部门或私人部门的雇主组织和雇员组织（工会）针对工作条件、工作时间及其薪酬福利而进行的一种谈判，通
3、过双方的博弈达成协议，以维护和谐的劳资关系为目标的制度。 二、集体谈判的历史发展 集体谈判是工业革命的产物，其最早发生于英国。1919 年国际劳工组织（ILO）确立了劳工关系“三方”原则，即通过政府、雇主组织与工会组织的协商治理，维护稳定的劳资关系。这一抉择为集体谈判制度的实施奠定了基础。 1944 年 ILO 在费城宣言初步引入集体谈判这一战略思想。并于1949 年发布组织权利和集体谈判公约倡导全面实施集体谈判制度，共同商讨和确立劳动者的工作时间和条件，以提高就业水平，降低失业风险。1951 年 ILO 在集体协议建议书中又明确界定了集体协议，并对其实施效果和原则进行了阐述。1981 年，I
4、LO 又通过促进集体谈判建议书 ，将这一制度推广到所有部门，包括公共部门，其谈判范围逐步扩大。 西方集体谈判制度已臻成熟，为解决劳资冲突、协调双方关系和保障就业发挥了及其重要的作用。 三、集体谈判的相关理论 根据美国学者辛格（Jiwitesh Kumar Singh，1998）的研究，集体谈判有三种维度的解释，即市场理论、管理理论以及治理理论。豏 市场理论强调劳动力是一种商品，而集体谈判是实现劳动力销售的3重要保障。由于市场这只看不见的手存在诸多风险，例如失业的风险等使得集体谈判成为必须，使得工会成为了维护劳动者权益的主要力量，从而保证雇员获得与雇主同等谈判的权力。 管理理论强调集体谈判是对企
5、业关系进行管理和控制的一种机制。通常在一个组织中，雇主按照自己的意愿设定工作条件和薪酬福利，而雇员缺乏一定的管理经验和聚合力只能成为被剥削阶级。当工会拥有了与雇主进行谈判的权利，通过协议使得双方各取所需，减少双方的摩擦，为实现组织的目标共同努力，因此成为一种有效的管理机制。 治理理论指出集体谈判是一项管理主体多元化的治理模式，是一种自组织的有效合作治理手段。工会与雇主共同分享统治权，通过博弈和权衡，达成集体协议。它认为双方的谈判过程必须遵守并执行相关的法律法规。倘若雇主违反这一规定，雇员可以利用法律武器为自己申诉。 其实这三种理论也是一个不断发展的过程，反映了集体谈判制度随着新公共管理的出现而
6、不断趋于成熟，走向善治之道。早期的集体谈判只是着眼于更好的销售雇员劳动力；而随着谈判制度的发展，工会与雇主之间的协议成为了影响政治和参与政治的力量；随着工会的地位越来越重要，使得治理主体呈现多元化趋势。 四、公共部门集体谈判 集体谈判不断被广泛应用于私营部门并取得成功之后，公共部门（包括政府组织、学校、医院等组织）于 20 世纪 60 年代逐渐采纳集体谈判制度，并渐渐发展成为一套独立的谈判模式。 （一）谈判主体 4集体谈判前提是确定谁有资格参与谈判。公共部门中，谈判主体涉及两个方面，一方为劳方，即雇员工会组织；另一方为资方，即公共部门雇主，既包括政府等公权力组织，也包括为公共利益服务的社会组织
7、。1.公共部门雇员工会 20 世纪 60 年代，美国政府财政预算增加，非政府组织大力发展，推动了公共部门雇员工会的形成；70 年代中后期，美国经济衰退，缩减了财政开支，政府开始对工会采取抵制的态度；80 年代初，除了因罢工而被取消的航空交通管理员工会（简称为 PATCO） ，公共部门工会发展相对较稳定；90 年代之后，受新公共管理和政府重塑浪潮的影响，工会组织发展更加成熟。豐 美国通过专门的的法律规定公共部门工会的权利和义务以及其作为集体谈判主体的资格条件。长期以来，公共部门特别是政府雇员被禁止加入工会组织，直到 1962 年通过了肯尼迪总统签署的 10988 号总统令，准许政府雇员成立和参加
8、工会，除了不能对薪酬与福利待遇问题进行谈判，工会有权就雇佣条件、工作环境等其他问题与组织进行协商。这一总统令虽然承认了公共部门工会，但对其谈判内容有所限制。豑目前美国大部分州通过了专门法案承认雇员和工会的谈判权利。 2.公共部门雇主组织 公共部门以公共利益为基础，由于其组织的分散性、特殊性和非营利性，导致组织的界限不是很明显。因为在政府部门中，其雇员既可以参加工会，为自己的利益而奋斗，同时雇员又是组织中的一员，成为与5工会博弈的另一方。特别是联邦和州政府集体谈判受到很大限制，而地方政府却相对自由。而且越是受选举影响大的组织，就越会避免陷入集体谈判。因此，政府通常会挑选一些不涉及公民选票的官员参
9、与集体谈判，以更加保险的形式巩固自己的政治地位。 美国地方政府一般不具备谈判主体的资格，除非法律授权。而有权谈判的雇主组织有时也不是雇员所在的组织，而是作为政府谈判代表的个人或其他组织，而且雇员面对的雇主可能不止一个。 （二）谈判范围 集体谈判范围包括：（1）工资计算，即工资确立的标准与制度；（2）工作时间，通常由国家和法律规定，但需要延长工作时间或其他不可抗力时需对工时进行调整；（3）休息休假，包括长短问题以及薪金支付问题；（4）安全卫生，即劳动条件的改善问题以及雇员的劳动保护和安全生产等方面的培训、教育和监督问题；（5）保险福利的依据与类型。美国文官改革法案对公共部门集体谈判的范围与内容作
10、了详细规定，包括“要求谈判的条款、允许谈判的条款以及禁止谈判的条款。 ”可以谈判的内容相对来说较少，主要是某些规章所确定的与涉及雇员利益的工作条件之类，而国家统治运行、政治法律制度以及其他政治决策等项目则禁止进行谈判，如公务员的工资福利等经济事务必须由国会进行规定，禁止谈判。豒 （三）谈判程序 集体谈判的谈判程序包括确认谈判主体、开展正式谈判、解决谈判6僵局，最后到确定谈判结果等一系列的程序。 1.确认谈判主体 确认谈判主体主要是确认公共部门雇主和工会的资格问题。公共部门雇主组织主体地位很好认定，一般设置有专门的谈判代表。这里的关键就是确认工会的主体资格。 美国法律规定公共部门工会的成立及其谈
11、判资格的获得必须满足以下条件：“一是雇员必须是从事公共服务的符合法律规定的成员；二是确保雇员所任职的组织可以参加并组织工会；三是必须得到大多数雇员的支持。 ”豓 同时美国相关法案规定，工会的主体资格由联邦或州的劳工关系机构予以确认。主要有两种情况，第一种是如果工会能得到大多数雇员的支持，政府便会主动承认其合法性，保证谈判的顺利进行；第二种是如果工会只得到 10%甚至更少的雇员支持，政府便有理由拒绝与之谈判。 2.开展正式谈判 谈判主体资格确认后，双方便展开正式较量。双方通常会选择一些熟悉法律政策并具有相应谈判技巧的人参与直接谈判。同时公共部门集体谈判涉及到纳税人的利益和政治民主，因此其谈判过程
12、通常会允许公众监督，保证相对的知情权和参与权，这种信息的透明化也体现出对公众的负责。 谈判主要分三个步骤，即初步沟通、深入谈判和达成协议。由于公共部门谈判范围的局限性，对工资福利等问题涉及较少，而对人事调整权力的谈判却相应增加，这成为公共部门集体谈判的特殊现象。通过各7自的协调艺术和谈判技巧使得双方不断调整自己的方案，以达到共赢或帕累托最优的状态。 3.解决谈判僵局 公共部门集体谈判中由于利益取向的不同和谈判范围的限制，有可能达不成协议而陷入僵局，此时只能借助第三方的力量。法案明确规定了三种解决僵局的办法，即“调解、实际调查和公裁。 ” 当僵局不是很严重，可以选择双方都比较信任的且无利益瓜葛的
13、第三方组织进行调解，从而保证雇主和工会进一步达成协议。第三方可以是政府之外的组织和个人，也可以是政府机构指派的代表，如美国仲裁委员会或联邦调解与调停服务委员会。 由于雇主组织和工会的价值取向和立场角度的不同以及信息不对称等问题使双方的利益点不一致，从而导致观点的分歧。此时第三方可以通过对事件的实际调查和回顾获得真实的数据和资料，并对其进行中立和客观的分析与评价，同时采取听证的形式促使双方求同存异，不断做出让步，达成协议。 公裁是最后的补救手段，具有决定性的意义。它具有多种形式， “可以是自愿的或者强迫的，约束性的或者非约束性的，协定的或者最后提议的。 ”只有当调解和实际调查未能发挥其应有的作用
14、，谈判才会选择公裁，而这也意味着放弃自我选择的机会。 （四）谈判结果 集体谈判的目标是为了解决劳资冲突，达成协议。而这一协议必须既能被立法机构批准，也能被工会组织的全体成员接受。如果集体协议8得到了批准，剩下的工作就是监督和执行其具体内容。 如果集体谈判僵局得不到有效解决，可能导致罢工。由于公共部门的特殊性，罢工会直接影响政府的形象和声誉，因此联邦政府和州的法律明确禁止政府雇员进行任何形式的罢工。然而现实社会中偶尔会出现罢工的情形，有人将其归结为“某些难以捉摸的政治原因” 。迫于政治局势和利益集团的压力，公共部门出现集体谈判制度是一种民主和进步，但过度的政治化使得集体协议的合理性成分受到一定的
15、限制。这种形式上的进步和内容上的缺失很可能不能完全满足雇员的要求，所以双方的矛盾依然得不到实质性的解决，随着矛盾的激化而最终导致罢工。 五、结语 由于公共部门追求的是政治回应性和代表性，在于维护统治阶级的利益和政府的形象，所以其集体谈判受到诸多限制，不如私营部门谈判范围广泛。但是不管怎样，公共部门集体谈判依然是一种民主和程序正义的要求。毕竟这一制度确立了新的人事调整政策，通过对工资待遇及其工作条件等问题的协商，既显示了一种社会公平，也体现了以人为本的价值取向。因为中国在集体谈判的道路上还不成熟，为了推动民主进程的发展，集体谈判权将会是我国法律制度走向成熟的重要环节。 注释： 豍董福荣.劳动关系
16、.大连：东北财经大学出版社.2009 年版.第 111页. 豎李川，叶翠苹.从集体协商到集体谈判的转变.山东：山东公安专科学校学报.2003（6）. 9豏谭浩.集体谈判的相关理论综述.北京：首都经济贸易大学学报.2005（5）. 豐美哈里C卡茨，托马斯A科钱等著.李丽林，吴清军译.集体谈判与产业关系概论（第 4 版）.大连：东北财经大学出版社.2010年版.第 299-304 页. 豑豓美杰伊M谢夫利兹，戴维H罗森布鲁姆等著.彭和平等译.政府人事管理.北京：中共中央党校出版社.1997 年版.第 226 页. 豒美唐纳德克林格勒，约翰纳尔班迪著.孙柏瑛译.公共部门人力资源管理：系统与战略（第 4 版）.北京：中国人民大学出版社.2005 年版.第 528-529 页.
