1、1美国农业补贴政策的优劣与启示摘要：美国农业补贴政策在政府投入、政策制定、政策执行及促进农业可持续发展等方面积累了较为成功的经验，但同时也有分配不均、调节供求平衡不力等方面的局限。总结美国农业补贴政策的经验教训，对我国解决农业发展过程中的诸多问题具有积极作用。 关键词：美国；农业补贴政策；供求平衡 中图分类号：F371.2 文献标识码：A 文章编号：10077685（2013）08012104 美国是世界领先的农业强国，得天独厚的自然环境和先进的农业科学技术造就了强大的农业生产力，而政策保障是美国农业迅速发展的一个重要原因。在美国的农业政策体系中，农业补贴政策格外引人关注。农业补贴政策曾作为美
2、国应对农业危机的重要手段，曾在增加农民收入、提高美国出口农产品竞争力方面发挥了重要作用，但也存在一些问题，应引以为戒。 一、美国农业补贴政策的演进 自第一次世界大战结束至今，美国的农业补贴政策可分为三个阶段。每一阶段实行的农业补贴政策的核心目标和政策手段都具有明显的时代特征，也较为明显地反映出美国农业补贴政策不断发展与成熟的历史过程。 （一）20 世纪 20 年代至 40 年代末期是美国农业补贴政策的探索时2期 这一时期的突出特点是，农业补贴政策作为应对经济危机的手段之一，其核心目标和手段都在不断变化。并且补贴政策的制定明显受到农业利益集团的左右，而农业集团之间的矛盾往往是造成某些农业立法最终
3、失败的直接原因。20 世纪 20 年代，面对农业萧条和农产品滞销的情况，一些农业集团提出麦克纳利豪根提案 ，一方面，希望政府介入农产品贸易，使农产品价格趋于固定。另一方面，通过收取“均衡费”弥补工、农业产品的差价。但这一提案并未能惠及全部农场主，并且有“牺牲一部分农场主的利益去帮助另一部分农场主”的倾向。所以，该提案先后四次送交国会讨论，而最终宣告失败。20 世纪 30 年代， “罗斯福新政”时期农业调整法是美国首个涉及农业补贴的立法，但该法案最重要的贡献是引入限制生产规模的机制，以调节市场供求，并没有真正实现对农业的补贴。20 世纪 40 年代末提出的“布兰南计划” ，虽然扩大了农业补贴范围
4、，提高了补贴额度，并首次提出以维持收入为目标的补贴计划，但同时也因为更加严格的限制生产规模的条款而损害了大农场主的利益，最终没有获得成功。 （二）20 世纪 50 年代到 80 年代是美国农业补贴政策的发展阶段 这一时期，农业补贴政策的最终目标逐渐明确，从应对农业危机的补救措施逐渐转向带有社会福利性质的常态补贴政策，但补贴政策手段仍不断变化。随着城市化水平的提高，农业人口急剧减少，农业利益集团影响力逐渐降低，农业补贴政策的制定更多地受到城市集团的影响。更重要的是，农业补贴政策与执政党整体经济政策的理念联系紧密。具3体说，民主党政府通常在农业经济发展中扮演更加积极的角色，更多地参与到农业经济运行
5、中来；共和党政府则倾向于将政府的角色从农业发展中剥离，削减农业采购和农业补贴的开支，更多的依靠市场机制来调节农业的生产与销售。如，肯尼迪政府曾提出指令性供应管理计划，这个计划对农产品的生产和销售总量都做出严格的限制，旨在阻止更多的剩余农产品涌向市场。这个限制计划与以往最大的不同在于，从限制生产规模转向限制实际产量，并对参与减产计划的农业予以实物或现金形式的补贴。尽管计划最终没有长期实行，但却反映出民主党政府在调控农业发展中的积极态度。与之相反，里根政府在 1985 年则提出降低和取消生产控制计划，限制和降低政府提供的农业贷款和直接补贴，实行“市场导向”的农业政策。这些做法因遭到各方反对而没有最
6、终形成立法，反映了共和党政府希望甩开农业“包袱”的意愿。总体看，这一时期美国政府希望通过农业补贴政策在某种程度上增加农民收入，但在补贴的方式和额度上有所变化。 （三）20 世纪 90 年代中期至今是美国农业补贴政策的稳定时期 首先，农业补贴政策的核心目标最终确定，即努力提高农民收入，保证国内农业经济的健康发展，维护美国农产品在国际市场上的优势地位。其次，共和党与民主党在诸多社会经济问题上的看法逐渐趋同，两党部分分歧的消弭使美国农业补贴政策的连续性逐渐加强。再次，政府在农业经济发展中的角色更加积极，农业补贴政策颁布的频率趋于固定。在 1990 年、1995 年、2002 年、2008 年每隔 5
7、 至 6 年就颁布新的农业立法，并能根据客观经济形势做出相应调整。最后，在政策手段上趋于多4样，农业补贴的覆盖面积也越来越广。这些特点说明，美国农业补贴政策正逐渐走向成熟。 二、美国农业补贴政策的经验 美国农业补贴政策体系已趋于完善，政府的财政投入逐渐增加，各类补贴项目基本囊括了全部的农产品。美国政府的农业补贴政策也在不断发展的过程中积累了一些成功经验。 （一）农业补贴投入较高 自 1995 年至今，美国每年在各类农业补贴项目上的财政支出平均达163 亿美元。尽管就平均水平而言，美国农民的收入仍无法与城市居民相比，但农民收入水平的普遍提高是一个不争的事实。而农业补贴在农民的收入构成中占有一定份
8、额。自 2000 年以后，美国农业年平均净收入达676.5 亿美元，而农业平均每年得到的政府直接补贴达 164 亿美元，占农场净收入的 24%。在一些比较突出的年份，如 2000 年，农业净收入的 45%来自政府的农业补贴。 （二）农业补贴政策形式多样，覆盖面较广，有较强的灵活性 固定直接支付和反周期支付是目前美国最主要的直接补贴方式。固定直接支付并不关注当年的产量和价格，而是由政府立法规定基期单产、基期补偿播种面积及支付率，三者相乘即为固定直接支付的额度。这是一种相对固定的现金补贴形式，但它的适用范围仅仅局限于 2002 年颁布的农业法中所规定的 10 种农作物。而反周期支付则覆盖了几乎全部
9、的农作物，这同样是 2002 年以后实行的新补贴政策，它与当年的市场价格挂钩，是一种最低价格的保障制度。在这项政策中，反周期支付的额度等5于反周期支付率与基期单产和基期播种面积的乘积。由法律规定了有效价格和贷款率。当市场价格高于有效价格时，反周期支付不启动；当市场价格低于有效价格时，反周期支付率为有效价格与市场价格之差；但当市场价格低于贷款率时，反周期支付率仍维持在有效价格与贷款率之差的水平上。这些灵活的补贴政策使农民在遭遇农产品价格波动时，仍能维持稳定的收入，进而保证下一个生产周期的资金投入。 （三）农业融资等间接补贴政策能根据实际情况适时调整 在相关补贴政策推行以前，融资难是美国农民普遍面
10、临的问题。 “新政”推出以后，美国引入了“无追索权贷款” ，以农民即将收获的农作物为抵押，提供为期 10 个月的短期贷款。在农民销售农产品时，如果所得收入高于贷款本金和利息之和，则农民可用其收入直接偿还贷款；若所得收入低于这个标准，农民则可将其抵押的农产品交给信贷公司，而无需负担其他责任。然而在实际操作中，由于农产品价格低于贷款本金和利息之和的情况时有发生，农民大多放弃了对农产品的赎回权，从而造成产品积压。因此，美国开始实行贷款差价补贴政策。即农民不必交出抵押的农产品，而是将其在市场上出售。当所得收入低于贷款本金和利息之和时，所蒙受的损失由国家予以一定补偿。从表面上看这是一项关于农业贷款的政策
11、，但实质上仍是一种农产品最低价格的保障政策。 （四）各类农业政策性补贴辅助政策的实行促进了农业发展 美国的农业补贴政策体系，为农业发展创造了良好的环境，为农民从事农业生产提供了保障，并且相关政策还对初次涉足农业领域的新农民以更多支持。同时，美国政府实行了诸多有益于农业发展的公共政策。6包括政府支持下的农业基础设施建设项目；鼓励农业科技发展、支持农业技术进步的政策；涉及农业资源保护、水土保持和改善环境等方面的政策。自 1995 年以来，美国政府在农业保护方面的补贴额度平均每年在20 亿美元左右，至 2011 年累计投入达 370 亿美元。 三、美国农业补贴政策存在的问题 尽管美国农业补贴政策在一
12、定程度上促进了农业的发展，但同时也存在一些局限。自美国开始尝试通过政策手段调节农业发展的各环节以来，其各项政策都遭遇不同程度的抵制，其中重要的原因在于其政策本身的局限性。 一是农业补贴政策在分配上极不平均，客观上造成了农业内部收入水平的两极分化。总体说，规模较大、收入较高的农场往往能获得更多的补贴。此问题由来已久，1982 年的一项统计显示：在美国的谷物农场中，收入在 10 万美元以上的农场占 10%，平均每个农场每年可获得接近1.8 万美元的补贴；而占总数 11.5%的收入在 2500 美元以下的农场，平均只能获得 121 美元的补贴。19952011 年，美国农业商品补贴前 20%的受益者
13、获得了占总额 90%的补贴，平均每个受益者累计获得 26.8 万美元；而其余 80%的受益者仅分享了 10%的补贴，平均只有 7063 美元。这种分配结构反映了美国政府希望从农业部门排除那些效率较低的生产单位的政策取向。但这种补贴结构不但无法起到普遍的支持作用，而且容易打击一部分农民的生产积极性。从长远看，由于补贴的分配不均导致农民收入水平的两极分化，从实质上背离了农业补贴政策的初衷，同时也不利于社会的稳定。 7二是一些农业补贴政策不但无益于市场供求关系的调节，反而有加剧生产过剩的危险。这类政策主要包括减产、增需、促销三种。减产政策经历了 20 世纪 30 年代以减少播种面积为基础的减产计划，
14、到 20 世纪70 年代以削减实际产量为核心的控制政策的变化，但始终遭到农民的反对，最终被废除。增加国内需求的政策无论是各种农产品储备计划、食品券计划，还是扩大政府采购，都收效甚微。因而在理论上最行之有效的是促销政策，扩大美国农产品在海外的市场。美国是世界上最大的农产品出口国，其农产品出口额占其出口商品总额的 25%。为维持并进一步扩大这种优势，美国每年用于农产品出口的补贴额度平均达 20 亿美元左右。其形式主要包括出口信贷担保、市场拓展计划及应对海外市场不公平竞争的相关补贴政策。现行的多数美国农业补贴项目，都是基于农场在某一段时间内的播种面积或产量来决定补贴的额度。这一方面可以促进出口农产品
15、的生产，但另一方面也存在某些农场主为获得更多的补贴而蓄意扩大生产的问题。这就增加了农业生产过剩的可能性，甚至有可能使农产品结构发生有违市场需求结构的变化，使农业发展的不稳定因素增加。此外，一部分美国农业补贴政策属于 WTO 农业协议中的“黄箱”政策。尽管这部分政策正在逐步削减，但美国实行农业贸易保护的意味仍很重。 四、启示 美国农业补贴政策尽管在效用上存在一定局限，但从整体看还有很强的借鉴意义。它对维护美国粮食安全、增加农民收入以及农业的稳定发展都起到积极作用。我国是一个农业大国，但还不是一个农业强国。8在我国进一步推进农业现代化、解决“三农”问题及促进农业经济健康发展的道路上，美国的经验教训
16、有一定启示。 （一）要建立起明确的政策目标 美国农业补贴政策体系经历了半个多世纪的发展，最终确立了统一的政策目标。而目前我国的农业补贴政策目标则相对分散，有鼓励农业扩大生产能力的政策，也有致力于提高农民收入的政策；有国家层面的宏观的补贴政策，也有地方政策突出因地制宜的特征；有的政策惠及范围较为广泛，也有为特殊情况而设置的补贴形式。目标和形式各异的补贴政策既不利于政策体系的形成，也会影响补贴政策的效果。因此，应建立明确、统一的农业补贴政策目标。 （二）形成系统的农业补贴政策体系 在兼顾农业补贴政策稳定性和连续性的同时，政策的实行应更具灵活性。美国形式各异的农业补贴项目形成了系统的政策体系，不但包
17、括反周期支付等直接补贴方式，还包括各类间接补贴。直接补贴固然能使农民获得立竿见影的收益，但若要维持农业的持续发展，加大政府对农业基础设施建设的投入、扶植农业科技创新、保护自然环境则显得更为重要。 （三）在不断扩大农业补贴范围的同时兼顾公平 应逐步扩大农业补贴范围，在重点扶植优势和特色产区的同时，兼顾政策的公平，避免出现农业收入两极分化的局面。我国在继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜的同时，应完善农资综合9补贴动态调整机制，逐步扩大种粮大户补贴试点范围。 （四）加大对出口农产品的补贴力度 在农产品出口环节，应尽最大可能
18、利用 WTO 框架内的各种规则，为我国出口农产品的生产和销售提供支持，增加我国农产品在海外市场的竞争力，抵御海外竞争压力和经营风险。因此，应充分利用 WTO 框架所允许的“绿箱”政策，加大政府的投入力度。同时，在受限制的“黄箱”政策上，也应在未触及规则底线的前提下，予以适当的利用。 （五）应使农业补贴政策法制化 美国的农业补贴政策通常以立法的形式确立。自 20 世纪 20 年代至今，美国先后颁布了农业基本法 20 余部，各种农业专项法律 100 余部。农业补贴政策从制定程序到细节内容，从项目申请标准到实施具体细则都被囊括到法律条文中。农业补贴政策的法制化，不但可保证其制定过程的科学和严谨，也能对其效果进行有效监督。 （六）实行有前瞻性的宏观调控政策 在农业科技迅速发展的今天，不断增加的农业生产能力使农业生产过剩的危险日益加剧。虽然通过农业补贴政策可缓解农民所面临的压力，但终究属于“亡羊补牢”性质的补偿性政策。要维护农业的健康发展，政府必须加强宏观调控，根据对农产品市场需求趋势的预判，制定相关的农业发展计划。在此基础上，系统和完善的农业补贴政策才能发挥效用。 （责任编辑：张佳睿）
