1、1美国实施防扩散制裁的实质及应对近年来，美国对中国实体以防扩散为名实施制裁的案例不断增加，措施愈加严厉，对中国公司的影响也愈加广泛。2013 年 2 月 9 日美国国务院以“违反防止武器扩散机制”为由，宣布将伊朗、叙利亚等国的多名法人和个人列入制裁名单，其中包括保利科技有限公司等五家中国企业和个人。随着中国企业国际化步伐的不断加快，越来越多的中国公司开始关注自身行为将要面临的国际法律环境和行业法律环境。正是在这一需求的驱动下，我们有必要深入了解美国防扩散制裁的前因后果，分析制裁的实质内涵并为中国政府和企业提供现实有效的建议。 一、美国防扩散制裁的相关情况 （一）美国防扩散制裁体系依据充分 美国
2、防扩散制裁体系的法律依据大体上可以分为三个层次：国会立法、联邦条例和总统行政令。就国会立法而言，主要包括：武器出口控制法 、 国际紧急经济权力法 、 出口管理法 、 伊朗和伊拉克不扩散法 、 伊朗不扩散法 、 伊朗和叙利亚不扩散法和伊朗、朝鲜和叙利亚不扩散法 。就联邦条例而言，主要包括：大规模杀伤性武器交易控制条例 、 高浓缩铀资产控制条例和大规模杀伤性武器扩散制裁条例 。就总统行政令而言，主要包括：大规模杀伤性武器扩散有关的 12938 号总统行政令及 13094 号总统行政令和冻结大规模杀伤性武器扩散者及其支持者资产的 13382 号总统行政令。 2此次制裁涉及的伊朗、朝鲜和叙利亚不扩散法
3、由伊朗不扩散法演化而来，后者于 2000 年出台，2005 年扩展为伊朗和叙利亚不扩散法 ，2006 年再次扩展为伊朗、朝鲜和叙利亚不扩散法 。法案规定，美国将对 1999 年 1 月 1 日后向伊朗转让或从伊朗获得、2005 年 1 月 1 日后向叙利亚转让或从叙利亚获得，以及 2006 年 1 月 1 日后向朝鲜转让或从朝鲜获得多边控制机制（导弹及其技术控制制度、瓦森纳安排、 化学武器公约 、澳大利亚集团、核供应国集团）清单控制下管控的设备和技术的实体和个人实施制裁；美国将对向上述 3 个国家转让可用于生产有助于发展大规模杀伤性武器、巡航或弹道导弹系统材料的设备和技术的个人和实体进行制裁。
4、 （二）美国防扩散制裁体系特点鲜明 根据上述法律规定，美国防扩散制裁体系有如下特点：第一，适用主体广泛，既适用于“美国人及处于美国属地管辖权下的人” ，还适用于外国人（包括外国实体） ，有的甚至延展到外国国家。第二，扩散范围宽泛，制裁针对的是扩散行为，但扩散的范围除了上述多边控制机制清单管控下的设备和技术外，还包括虽低于上述清单管控参数，但被确定可用于生产有助于发展大规模杀伤性武器、巡航或弹道导弹系统的材料的物项。第三，制裁措施多样，针对个人和实体的制裁措施包括：冻结资产，禁止美国政府与被制裁的人进行相关交易或进行相关许可（军品出口的禁止或者两用品出口的禁止） ，禁止美国人或处于美国属地管辖下
5、的人与被制裁的人进行相关交易或提供相关服务，民事处罚甚至刑事处罚。3（三）中国实体受制裁案例明显增多 1991 年，出现了美国对中国实体实施防扩散经济制裁的案例。随着中国经济实力的不断提升以及融入全球化过程的加快，美国对中国防扩散经济制裁的案例也越来越多。以伊朗、朝鲜和叙利亚不扩散法为例，该法于 2006 年开始实施，截至 2013 年 2 月 12 日，在该法案项下，受到制裁的个人或实体共 99 个，涉及 11 个国家，其中，受制裁的中国个人或实体有 26 个，占 26.3%，超过了本法案制裁案例的 1/4。 二、美国实施防扩散制裁的实质 防扩散是指防止大规模杀伤性武器的扩散，大规模杀伤性武
6、器的范围包括了核武器、生化武器及导弹运载工具。美国的防扩散政策由来已久，防扩散制裁也实施多年。在实施制裁的背后，往往有其特定的目的，一般认为，防扩散制裁可以在一定时期内限制某些国家军事、经济发展的同时，强迫外国个人、公司甚至政府服从美国意愿。 （一）防扩散制裁是维护国家安全的重要手段 冷战后，美国第一次正式提出应对大规模杀伤性武器扩散的战略是在克林顿政府时期，体现在 1993 年 9 月白宫新闻办公室发表的不扩散和出口管制政策报告 。此后，美国政府一直把防扩散作为国家安全战略的一部分，特别是 2001 年“911”事件后，美国更意识到大规模杀伤性武器所构成的威胁。布什政府认为，在“911”事件
7、后，国家安全的最大威胁是：激进主义和技术（主要是指大规模杀伤性武器技术）扩散，而两者的结合将使美国面临遭遇一个小国或小集团的巨大伤害的可能。这种结果是美国最不愿意看到的，所以美国要坚决阻止极端分子掌握大4规模杀伤性武器及其技术。 随着国家之间的相互依赖日益深化，尤其是全球化带来的经济相关性，使得美国有更充分的理由和依据通过实施经济制裁在达到防扩散目的的同时，有效地维护好国家的安全利益。因此，美国针对违反防扩散相关法案的外国个人、实体制定了制裁的触发条件和制裁措施。相对于军事打击，防扩散制裁对于解决问题的效率虽然相对较低，但却是非常有效的手段。美国根据需要适时采取制裁措施，明确表现出其在维护国家
8、安全上的立场并能立即引起相关国家的重要关注。 （二）防扩散制裁是推动外交政策的尖兵利器 对与美国敌对国家进行贸易往来的公司进行防扩散制裁，是美国经济外交的一个重要手段。在伊朗、朝鲜等其他地区问题上，美国广泛使用这种手段以达到其外交目的。受到损害的一方，理论上能够通过某些渠道向美国政府申诉，但真正能通过申诉来改变制裁决议的案例几乎没有。美国经济制裁的背后总是蕴含着其外交政策意图。 相关分析认为，近年来，美国加紧推进大中东战略，先后发起了对伊拉克和利比亚的战争，试图在中东地区建立维护美国利益的战略走廊。奥巴马政府认为，如果想要将美国的战略重心快速东移，从而遏制和打压中国的发展和崛起，就必须先解决好
9、中东问题，如果伊朗一旦拥有了核武器，叙利亚国内局势稳定之后，再想取得整个中东地区的主导权将十分困难。因此，美国利用其现有的军事、政治、经济影响力，迫使国际社会对伊朗及叙利亚通过一系列制裁措施以加大对其施压。美国将中国公司包括在扩大制裁的范围，企图促使中国对叙利亚和伊朗施压，但5美国这一单方制裁的行为已经严重违背国际关系基本准则，损害了中方利益。 （三）防扩散制裁是打击非盟友国的有效工具 从美国二战后防扩散体系发展的历史来看，美国最初针对的是苏联和东欧集团国家。新形势下，美国防扩散的对象不再是社会主义国家，而是所谓的“邪恶国家” 。美国认为，这些所谓的邪恶国家支持恐怖主义，企图扩散核弹等大规模杀
10、伤性武器，这些国家属于非民主国家，与美国等西方国家的意识形态或价值观格格不入。在小布什刚上台不久，美国政府曾公开提到过“邪恶轴心国家” ，即伊拉克、伊朗、朝鲜、利比亚四国。美国商务部下属产业与安全局就制定了要进行重点出口限制的国家名单，而美国对这些国家及其实体实施的制裁举不胜举。 在对华的问题上，中国一直是冷战后美国防扩散的焦点。美国不但禁止向中国出口军品，还严格控制对华两用高技术产品的出口。美国对中国的歧视性看法一直没有改变，从阻挠中国火箭发射美国卫星、 “李文和”案和考克斯报告 ，到限制对中国出口高性能计算机、新一代核反应堆、先进半导体设备和技术等都有体现。2009 年美国国会通过对国际关
11、系授权法案的初步审核，规定总统有权将卫星及相关部件从军品出口管制清单中挪出，但又特别注明不适用于对中国等“例外国家”的出口。 虽然中国政府一再强调，中国的防扩散立场鲜明、相关出口管制制度完善并有效运行，希望美国从整体上取消对中国歧视性的态度，但从目前的形势来看改变难度很大。对中国企业的制裁，可能产生的有形经济效果很少，但其最具现实的效果就是发出一种信号，明确而有力地表6达了在防扩散问题上对中国一定程度上的不满，试图给中国造成一定的心理压力，以便在某些问题上有所妥协。这种政治成本远远超过了实施制裁的经济成本，一方面向其盟友表明，美国是一个负责任的国家，另一方面向其国内人民表示，美国政府有能力保护
12、其价值观和维护其人民的利益。 三、应对美国防扩散制裁的建议 （一）政府之间 充分利用对话，增强双方互信。据不完全统计，中美之间现有 60 多个双边磋商机制，通过协商解决争端的渠道仍然存在。应由商务部和外交部牵头，积极开展高层的沟通与交流，充分利用好中美战略经济对话（SED）和中美商贸联合委员会（JCCT）等成功的对话机制和平台。 积极运用规则，保护国家利益。中国分别在 1995 年、2003 年和2005 年发布了三份有关中国核裁军、军控与防扩散基本政策或原则的白皮书，在防扩散问题的立场上态度是鲜明的。在防扩散问题上，中美两国并无根本分歧，中美在处理相关问题方式的区别不应被放大成利益甚至是意识
13、形态的分歧。中国在遵守国际承诺和联合国相关规定的前提下积极参与国际经贸活动。面对来自美国的防扩散制裁措施，中国应坚持负责任大国的地位，积极应诉，用好国际规则，同时多渠道沟通，赢得国际社会的广泛支持，尽量避免两败俱伤的贸易战。如果中美双方在相关问题上无法达成很好的协商，中方应保留对美方进行反制的权利。 推动民间沟通，消除顾虑误会。目前，美国国内政党、议员、官员、产业界、学术界在中国防扩散问题上的观点并不一致，在此情况下，我7们应充分利用国内各种社会团体、企业界、学术界的力量，尝试通过多种渠道和途径，抓住时机从促进中美经贸合作、增强双方政治互信的角度，阐述我方的观点和立场。重视美国国会议员在中美交
14、流中的作用，加强沟通，可以邀请议员来华实地考察，并就其关注的问题进行交流，减少误解。增加与美国主流媒体的互动，减少不实报道和负面报道，除政府层面加强媒体沟通外，也鼓励在美开展经贸活动的企业与当地政府、媒体和社区等多交流，增加了解，减少因信息缺失导致的美国基于国家安全利益的顾虑。 搭建信息平台，减少企业风险。政府应重视信息平台的搭建工作，通过培训、网站、热线等多种途径使企业能够了解到相关政策和信息，以提高企业自身的风险防范意识以及风险防范能力。同时，政府应该重视和扶持相关行业组织和中介服务机构的发展，通过专业化的服务提高企业从事商务活动的效率，从而增强企业把握市场机遇的能力，同时降低企业可能遇到
15、的风险。 （二）企业之间 关注政府信息，避免少走弯路。企业要关注政府政策的变化和释放的市场信息。出口企业，尤其是两用物项出口企业需要及时关注和了解国家出口管制相关的法律法规及相关制度流程，联合国以及美欧等发达国家出口管制的相关规定以及在防扩散领域的相关制裁措施。同时，企业还要有效利用好电子政务提供的各类信息，除关注相关贸易机会外，更应重视各类规则和风险提示，这将大大增强自身优势，避免雷区，为企业赢得更为有利的地位。 8重视贸易合规，建立自律机制。企业内控机制的建立不仅是其他国家出口管制制度的明确要求，是企业参与相关国际经贸活动的重要前提，也是企业提高自身国际竞争力、获得可持续发展的重要保证。实
16、际上，该机制在国外发展已有多年，并日益成熟和完善。内控机制要求企业建立健全资源流动的追踪和控制系统，能够明确定位企业相关资源流动状态、最终用途和最终用户。基于该系统，企业才能够把最终用途和用户与其他国家管制要求加以对比，对被限制的目的地或用户不予转让。一方面可以防止违法出口，进而避免政府对企业和高层管理人员进行经济和刑事处罚，另一方面也更好地应对日趋复杂的出口管制条例和政策，为企业后续开展国际经济贸易提供便利条件。 遵守国际规则，稳定信用基础。企业既要了解出口国的法律政策，也要明晰进口国的规章制度。遵守国际规则和商业惯例，必然有益无害。如果交易方要求提供相关信息，应积极响应，避免触犯相关法律法
17、规，如在交易中遇相关质疑也应积极回应。此外，美国是信用社会，良好的信用记录有利于快速获得各种支持，而信用污点则会阻碍企业的经营活动。中国企业在从事进出口业务时一定要争取留下良好的信用记录，为未来发展打下稳定的信用基础。值得一提的是，良好的内控机制本身就是企业积累信用的保障。 注重人才培养，寻求专业支持。根据出口管制相关的贸易特点，设定企业挑选、吸收人才的标准和依据。除了满足企业对多种语言人才的需要外，还应加强人才的法律知识、技术知识和公共能力的培养，以提高对多种国外管制法规制度、管制物项参数要求和技术评判，以及通过9与客户打交道准确识别违规最终用户和伪造用途的能力，避免触碰各国规章制度中的红线。此外，由于出口管制及防扩散制裁是非常专业的领域，在企业尚不具备自我研判能力时，应积极寻求具有专业背景的研究机构、行业组织及中介服务机构提供的相关服务，对企业的进出口业务进行支持，以避免因触碰红线而给企业带来严重的损失。
