1、1人工影响天气法律关系的主体制度探析摘 要 人工影响天气活动虽然是一种科学技术活动，但其中蕴含着很多法律问题。我国气象法中对于相关法律关系的主体的规定非常简单，应当进行完善。各级政府是人工影响天气活动的决策主体，气象部门的职能是管理、指导和监督，具体的实施行为应由独立的其他企事业单位完成。 关键词 人工影响天气 法律关系 主体 作者简介：黄祥，南京信息工程大学气候变化与公共政策研究院。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-037-02 一、人工影响天气法律关系 （一）人工影响天气概述 人工影响天气是指通过一定的技术方法，改变云的微物理结构.从
2、而改变云降水的发展过程，达到增雨、防雹、消云、消雾等目的的一项科学技术。我国气象法中规定：“人工影响天气是指为避免或者减轻气象灾害，合理利用气候资源，在适当条件下通过科技手段对局部大气的物理、化学过程进行人工影响，实现增雨雪、防雹、消雨、消雾、防霜等目的的活动。随着科学技术的进步，人工影响天气巳成为防灾减灾工作中的一项重要措施。 （二）人工影响天气法律关系的概念和特征 2人工影响天气活动虽然是一种科学技术活动，但其中蕴含着很多法律问题，人工影响天气实施行为不当，可能造成巨大的损失，因此必须从法律上对人工影响天气活动进行调整，由此形成的各种主体之间的权利义务关系称为人工影响天气法律关系。其具有如
3、下特征： 1.调整对象具有特定性 人类现在能够开展的气象活动类型逐渐增多，由此形成的气象法律关系也日趋复杂，人工影响天气是其中的一个部分，人工影响天气法律关系，是专指相关主体在人工影响天气活动中形成的受法律调整的社会关系。与气象服务法律关系、气象灾害防御法律关系，等其他类型相区别。 2.主体具有特定性 因为人工影响天气活动对技术条件有严格的要求，如果行为不当，不仅可能达不到预期的效果，而且很可能给社会造成巨大的损失，因此法律上必须对主体资格做出严格的限制。并非所有民事主体都可以从事人工影响天气活动。 3.类型的复杂性 人工影响天气法律关系具有多种表现形式，大致可以分为两大类型，其一是行政性法律
4、关系，例如管理机关和实施主体之间的行政法律关系，包括行政许可，行政管理和行政合同等类型；其二是民事法律关系，例如实施主体与相关被侵权人之间形成的侵权之债法律关系。 二、我国人工影响天气法律关系主体制度的现状及存在的问题 根据气象法的规定，中央和地方各级气象主管部门负责人工影3响天气的管理、指导和组织实施工作；其他具备技术条件的组织只负责具体实施人工影响天气作业。由此可见，人工影响天气法律关系的主体至少包括两类：一是行政管理主体（下文简称为管理主体） ，二是实施人工影响天气作业的行为主体（下文简称为实施主体） ，但从人工影响天气活动实践来看，还应当至少包括另外两类主体：其一是有权做出进行人工影响
5、天气作业决定的主体，笔者将其称为决策主体；其二是一般的民事主体，即民事权益受到人工影响天气行为侵害的自然人或组织。下面就这四种主体分别阐述： （一）决策主体 管理、指导和组织实施并不等同于决定和决策，是否进行人工影响天气作业不能由气象部门单独作出决定，理由是： 第一，人工影响天气活动不仅仅是一个技术性的问题，而且是涉及到生产生活的许多方面，具有公益性活动，必须从本地域各行业的总体利益进行考量。不同的主体对天气状况的需求是不同的，同一主体在不同的时候对天气状况的需要也有可能发生变化，此被称为气象需求的多样性。因此应当由一个能够综合代表和协调各方面利益的公益性主体决定是否实施人工影响天气作业。 2
6、.人工影响天气是国家对气候资源实施管理的一种表现 气象资源不同于与水资源和矿产资源等其他资源。我国宪法中并没有将其作为自然资源的一种而规定国家所有权。事实上，由于气候资源具有非常强的多变性，人力虽然可以影响但是绝难支配，因此并非传统民法意义上的所有权客体。国家对于气候资源所存在的大气层，对4外有绝对的领空主权，对内则有行政管理权。因此，国家进行人工影响天气行为所根据的是基于国家主权享有对其所在地区空中水资源的合理开发利用权。应当由政府统筹实施，而不能有某一个部门单独决定。 3.人工影响天气的实施可能对其他地区造成影响，应当统筹安排 天气系统是一个相互联系的复杂系统，其中一个方面发生变化可能对其
7、他方面产生影响。比如在较大的地域范围内发生了干旱灾害，某市抓住有利条件及时实施了人工降雨，在一定程度上缓解了本地的旱情，但其他县市却因此丧失了人工降雨的条件。从经济学上看，任何资源都是有限的，气象资源也不例外，当各地方对气象资源利用产生矛盾的时候，如何协调各方的利益问题就显得比较突出，仅仅规定“人工影响天气工作按照作业规模和影响范围，在作业地县级以上地方人民政府的领导和协调下，由气象主管机构组织实施和指导管理。 ”显然是不够的。 就目前我国气象工作的管理现状和技术发展水平而言，由各地方政府（而不是气象主管部门）在自己所辖范围内决定是否实施、实施何种以及如何实施人工影响天气作业，是比较合适的。这
8、样做可以综合考虑多种因素和影响，保证对各方面利益的协调，实现利益的最大化。如果计划实施的人工影响天气工作可能对其他区域产生影响或者需要其他相关地区予以配合时，应当及时上报上一级政府组织协调，必要时有上级政府统一决定和组织实施。 （二）实施主体 人工影响天气管理条例第 9 条规定：“从事人工影响天气作业的单位，应当符合省、自治区、直辖市气象主管机构规定的条件。 ”第 105条规定：“从事人工影响天气作业的人员，经省、自治区、直辖市气象主管机构培训、考核合格后，方可实施人工影响天气作业。 ”这两条对具体实施人工影响天气的单位及个人的资格认定问题做了规定。需要思考的是是否满足此规定，达到一定条件的单
9、位和个人都可以开展人工影响天气作业活动呢？ 目前我国实施人工影响天气作业工作的都是各级各地气象部门或者其下属单位。具有一定的垄断性质。造成这种局面的原因是多方面的。第一，工作性质的原因。 人工影响天气管理条例第 5 条第 2 款规定：“按照有关人民政府批准的人工影响天气工作计划开展的人工影响天气工作属于公益性事业，所需经费列入该级人民政府的财政预算。 ”由于人工影响天气领域尚未有人尝试商业化运作，在绝大多数人眼里，还是将其完全视为公益性质的工作。其实引入商业化的运作模式，承认盈利性的人工影响天气活动是政府公益性活动的必要补充，坚持公益性和营利性并举，既不违反法律的规定，也是人工影响天气工作快速
10、长远发展的必经之路。第二，技术壁垒。人工影响天气活动的专业性非常强，需要气象方面的专业人才。同时还要有实施人工影响天气活动需要各种专业器材。这些条件和设备设施是一般单位和个人无法获得的。第三，制度屏障。人工影响天气涉及空域管制、公共安全和武器装备的使用等多方面的问题。通常需要多个部门的严格审批手续，实施起来手续比较繁琐，普通的单位和个人在获得许可的过程中困难重重。第四，责任负担重，人工影响天气多数情况下属于高度危险作业，依照我国民法的有关规定，属于严格责任范围。一旦发生危险，往往损失巨大，我国法律没有对由此造成的责任范围作出明确限制。一般的主体往6往无力承担这一责任风险，因而也会望而却步。 （
11、三）管理主体 气象部门属于政府直属事业单位。经政府授权，承担气象工作的政府行政管理职能，负责全国气象工作的组织管理。就人工影响天气的工作而言，气象部门是当然的管理主体，但不是决策主体，也不是实施主体，这一点无论在理论上还是在实践中都没有得到清楚的界定，究其原因，一方面是因为气象工作的高度专业技术性，政府及其下属其他部门都很难也不愿意过多加以干涉，从而在事实上形成了由气象部门“独裁”的局面；另一方面，气象服务市场的发展还处于刚刚起步阶段，种种条件限制了社会企业参与实施人工影响天气作业活动。因此人工影响天气活动实际上成了气象部门的“独角戏” 。这与气象部门的专业性和行政性不相符。应当对气象部门的权
12、力进行重新界定，将其同决策主体和实施主体分开。 （四）一般的民事主体 在目前的技术条件下，人工影响天气的行为可能会对包括自然人和各类组织在内的一般的民事主体构成侵权，这种侵权行为是一种特殊侵权，既可能属于政府及其工作人员的职务侵权行为，也可以看做是一种高度危险作业的侵权行为。受到侵害的民事主体可以依照侵权责任法的相关规定请求赔偿或者补偿。 三、我国人工影响天气法律关系的主体制度的完善 笔者认为我国人工影响天气法律关系主体制度需要从以下几个方面进行完善： 7（一）重新理顺决策主体和管理主体的关系 应当对气象法中的相关规定进行必要的修改，是否进行人工影响天气作业应当由该地区的人民政府在综合考虑多种
13、因素和利益关系的基础上进行决定。在作出决定之前应当组织相关部门进行商议，必要时可以召开听证会，以保证决策的正确性。中央和地方各级气象主管部门只负责人工影响天气的管理、指导工作，比如对实施主体的管理，选择，实施时机的建议，实施效果的监测等等。 （二）积极推进实施主体与管理主体的分离 随着我国气象事业的发展，不排除有越来越多的单位和个人从事人工影响天气等气象服务的工作。这在发达国家已经成为现实。例如美国较早的开展了人工影响天气方面的商业化运作。 “实际上，美国的法规对人工影响天气作业控制得还是比较严的。由于作业基本上是由私营公司来实施的，这些公司必须先取得专业资格的证书，如果作业确实造成其他单位和
14、地区的损失，则该公司要具有赔偿能力。公司作业前还要申请和取得在某地区和某段时间进行作业的许可。 ”这方面的经验值得我们借鉴。因此我国也应当将实施人工影响天气作业的工作从政府行政工作中分离，逐步建立市场化运作模式和行业准入制度，对申请实施人工影响天气作业的主体（包括单位和个人）进行资格认证。确保人工影响天气工作的性和规范性和有效性。 （三）明确一般民事主体的权利及范围 人工影响天气作业中的侵权责任可以依照侵权责任法的相关规定进行处理。但笔者认为在气象法中还是应当对具体的责任主体进行明确，8这样可以方便被侵权人行使权利，防止推诿的现象发生。另外气象法中应当对责任的范围做出规定，对赔偿数额进行必要的
15、限制，既保证被侵权人的合法权益得以救济，也可防止因责任过重导致政府信誉和形象受到影响或者实施主体的经营出现危机。 人工影响天气虽然表面上是一种公益性的科学技术活动，但在具体实施的过程中有很多法律问题需要解决。对人工影响天气法律关系的主体规定不甚合理是我国气象立法中的不足之处之一。随着我国气象事业的发展，决策主体、管理主体和实施主体的分离已成为必然的趋势。在我国气象法的修改过程中应当对此加以考虑。 注释： 中华人民共和国气象法第 41 条第 5 项. 阮均石.气象灾害十讲.气象出版杜.2000 年版. 王秀卫.人工影响天气权解析.河北法学.2008（5）. 人工影响天气管理条例第 4 条. 中国气象局网站http：/ 年 9 月 10 日访问. 中国气象报http：/ 年 10月 29 日访问.
