1、1日本对斐济的政府开发援助研究摘 要：日本对斐济的政府开发援助是基于双方权力和利益的交换。战略安全、政治以及经济等方面的利益驱使援助国日本向斐济提供大量援助，而作为受援国的斐济也对日本所提供的援助有所需求并能够付出各种权力资源与之进行交换，双方在这种交换关系中获得了收益，因而两国之间的援助关系得以长期稳定地存在。 关键词：日本；斐济；政府开发援助；社会交换 中图分类号：F11 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0279-05 政府开发援助（Official Development Assistance，以下称 ODA） ，经济合作与发展组织（OECD）开发援助委员会
2、（DAC）将其定义为，发达国家向发展中国家提供的无偿援助或贷款（贷款应是包含至少 25%的赠款成分的无息或低息贷款） 。1970 年代以来，日本一直是向斐济提供 ODA 援助的大国之一。然而，迄今为止，鲜有学者关注日本对斐济的 ODA 援助。通过对日本与斐济之间援助与受援关系的研究，能帮助我们更加准确把握日本与斐济之间关系的发展变化轨迹以及斐济在日本对外战略中的地位，对于中国发展与斐济的关系，协调与日本之间在该国的利益关系具有一定的参考价值。 一、日本对斐济政府开发援助发展历程 1970 年，斐济摆脱英国的殖民统治成为一个独立国家。日本随即将2其纳入到 ODA 的援助对象之中。从斐济独立到 2
3、0 世纪 80 年代中期，日本对斐济的 ODA 援助处于起步阶段。20 世纪 70 年代，日本对斐济 ODA 支出均在 1 百万美元以下（见图 1） 。1977 年 8 月底，在巴布亚新几内亚召开了南太平洋 12 国首脑参加的南太平洋论坛，会议达成协议，设立200 海里专属经济区。根据此项协议，斐济于 1978 年 4 月确立了 200 海里专属经济区1。专属经济区的确立，骤然提升了斐济在日本安全和经济上的地位，此后两国关系得到长足发展。1979 年和 1981 年，日本与斐济分别在对方首都设立大使馆。19801984 年期间，日本对斐济 ODA 支出得到成倍增长（见图 1） 。1980 年代
4、中期，日本对斐济的 ODA 支出更以空前的速度增长，从 1984 年的 3.44 百万美元，猛增至 1985 年的 8.15百万美元，1986 年增加到 10.98 百万美元（见图 1） 。该时期日本与斐济关系之所以得到迅速发展，主要有以下几方面原因：（1）1978 年，日本大平正芳内阁上台以后，推出“环太平洋经济圈构想” ，目标是建立太平洋经济共同体，因而，获得南太平洋岛国的支持对日本这一构想的实现具有深厚的意义；（2）1982 年颁布的联合国海洋法公约规定沿海国从其领海基线算起，可以划定不超过 200 海里的专属经济区。这一国际法上的规定使得南太平洋岛国在以渔业为代表的经济资源以及作为海洋
5、通道上的战略地位得到了显著提高；（3）1982 年中曾根康弘担任日本首相后，提出“战后政治总决算” ，意图通过加强对外援助来改善日本国际形象，谋求与其经济实力相称的政治大国地位；（4）斐济独立后，与前宗主国英国的关系也渐行渐远，英国对斐济的援助持续减少2，迫切需要世界经济大国日本的援助，同时寻求对外关系多元化。在上述背景下，31985 年 1 月，日本首相中曾根康弘到访斐济，同年 6 月，斐济首相马拉（Mara）回访日本。1987 年 1 月，日本外相仓成正访问斐济并发表演说，阐述了“日本对太平洋岛国政策基轴五原则” ，其中第四和第五原则是扩大对太平洋岛国的援助，增进双方相互理解和人员交流3。
6、此后，日本对斐济的 ODA 援助进入一个全新阶段。 20 世纪 90 年代，尽管日本经济陷入长期萧条，但日本对斐济的 ODA总体上保持平稳，ODA 支出绝大多数年份都在 1025 百万美元之间，2003 年甚至达到历史最高峰，为 24.79 百万美元（见图 2） 。然而，此后至 2008 年间，日本对斐济的援助额持续五年呈急剧下降趋势，2007 年更是降至 20 世纪 80 年代中期以来的最低点，仅为 5.75 百万美元，2008 年也仅为 6.31 百万美元（见图 2） 。究其原因，主要是因为从 2003 年起，日本由于国内经济困难开始转变其 ODA 政策，2002 年 8 月，日本副外相植
7、竹繁雄在太平洋岛国论坛对话国会议上发表讲话称，由于日本经济面临严重困难对其 ODA 预算造成极大压力，因此日本需要将其 ODA 援助“从数量主导向质量主导转变” ， “希望能得到南太平洋国家的理解” 。 近年来，随着美国战略重心向亚太地区转移，太平洋岛国地区日渐成为各大国争夺的焦点，日本在斐济的传统优势地位日益受到来自其他行为体的挑战。而中国与斐济关系的飞速发展，尤使日本倍感压力。在此背景下，日本开始加大对斐济的 ODA 投入。2009 年，日本对斐济的ODA 援助额出现骤增，达到 23.23 百万美元，几乎是 2008 年援助额的 4倍，居南太平洋岛国之首，也是 2003 年以来的最高点（见
8、图 2） ，2010年和 2011 年分别为 19.02 百万美元和 18.76 百万美元。 4二、日本向斐济提供政府开发援助的动机 社会交换论认为，国际政治中的援助关系是一种基于相互利益的交换行为，援助交换本质上是一种以权力资源交换为基础的相互利益的实现，它是一种互惠关系，而不是任何单方面的受益4。尽管日本或多或少地会以利他主义的宣传进行包装，也不可否认，日本对外援助客观上的确存在着利他性，但实际上，当日本决定是否对斐济进行援助以及援助的力度时，其根本动机仍然是在最大程度上实现其国家利益。日本外务省曾直言不讳地表示，ODA 作为日本政府对太平洋岛国外交的一环，其所要达到的国家利益目标是：（1
9、）在安全保障方面，确保太平洋岛国对日本保持亲近感；（2）确保太平洋岛国在联合国等国际场合对日本立场的理解和支持；（3）确保日本在南太平洋地区资源的供给以及运输航道的畅通5。同样，日本对斐济提供 ODA 援助，既有其战略与安全利益上的动机，也有其政治及经济利益考量。 （一）战略与安全利益因素 战略与安全利益涉及到国家生存的根本，是一个国家最为核心的利益，对该国政策选择具有决定性的作用。战略安全利益是日本对外援助的主要目标，在地缘政治考量中占据重要位置的国家则成为其 ODA 援助优先选择对象。1981 年，日本外务省在其经济合作的理念：为何实施政府开发援助文件中指出，对外援助是为保障日本综合安全所
10、必须付出的代价6。由此可见，安全保障在日本 ODA 援助中的重要地位。而南太平洋地区，与日本同属环太平洋圈，共享着太平洋海域，它不仅是日本深海渔业的重要区域，更是日本运送产品及自然资源的一个具有战略5性意义的海上运输通道。日本从澳大利亚（日本所需铁矿石、煤炭和棉花有一半是从澳大利亚进口）的进口和日本对澳大利亚和新西兰的出口都要通过这片海域。因此，对于仰仗贸易立国的日本来说，这一海域的稳定以及与沿岸国家保持友好关系至关重要。而斐济在大洋洲众多小岛国家中处于中心位置，是“南太平洋的十字路口”和交通要冲7，其地缘战略价值不言而喻。20002001 年，日本对斐济的 ODA 援助额占其对南太平洋岛国
11、ODA 支出的 50.5%，足见其对斐济的重视程度。 （二）政治利益因素 政治利益因素在日本对斐济的 ODA 援助中具有充分的体现。首先，日本政府认为，在南太平洋岛国中，斐济具有政治上的中心和领导地位8。如斐济是南太平洋论坛的发起国和创始国，且该组织的秘书处便设在斐济首都苏瓦。南太平洋岛国相继获得独立后，外交上最显著的特点是强调地区组织的作用和采取集体外交行动。而在该地区的对外交涉中，斐济一直发挥着“领导者”的作用9。甚至可以毫不夸张地说“南太平洋岛国处于斐济的政治影响之下”10。进入新世纪后，太平洋岛国论坛作为在南太平洋地区最具代表性和影响力的区域性国际组织，发挥着越来越大的作用，与其建立良
12、好关系有利于日本提高在这一地区的国际地位。因此，日本对斐济提供 ODA，不仅可以增强两国的双边关系，同时还能发展与太平洋岛国论坛成员国之间的多边关系，具有深厚的政治意义。其次，日本对斐济提供 ODA 的过程，也是本国文化的输出与国际形象的塑造过程。作为曾经在二战期间入侵过南太平洋地区的侵略国和战败国，给该地区带来巨大创伤，战后也从未向该地区支付过任何赔偿，6日本的国家形象在战后一度跌入谷底。重新建构一个良好的、负责任的大国形象，对日本来说十分重要。而 ODA 往往都被宣称是出于人道主义和国际义务的目的、为了促进斐济的社会经济发展而进行的，对日本国家形象的重塑具有其他政治行为难以比拟的作用。最后
13、，斐济是包括联合国、世界贸易组织、世界卫生组织等在内的多个世界性国际组织的成员国。而成为联合国安理会常任理事国是日本梦寐以求的政治目标，因此，通过 ODA 援助，换取斐济在联合国中对日本的支持，是推动日本实施对外援助的最重要的政治动因之一。正如日本学者原晃所言，日本向斐济提供 ODA，与其说是为了其资源，不如说是为了其手中的“联合国选票”11。 （三）经济利益因素 斐济对于日本的经济重要性主要体现在两方面，首先，如前文所述，南太平洋地区是日本输出产品、输入原材料的具有战略价值的海上运输通道，保障这条运输通道的畅通，斐济的安全和稳定至关重要。其次，在南太平洋岛国中，斐济在自然资源、人力资源、经济
14、增长和经济政策等各方面均被认为是具有较高发展潜力的国家。日本政府 ODA 执行机构日本国际合作机构（JICA）在其 1991 年出台的对大洋洲援助的政策报告中，将斐济作为南太平洋岛国中社会经济已经发展到一定程度的国家单独列为第一类12。日本政府大洋洲政策智囊机构研究情报基金会（FAIR）大洋洲南太平洋委员会在其太平洋岛国 ODA 援助政策报告中指出：“地缘条件优越的国家，如美拉尼西亚的巴布亚新几内亚和斐济能提供最为乐观的合作前景”13。另据日本外务省资料，日本政府7根据发展潜力，将南太平洋岛国分为三类：第一类是有着丰富自然资源和较大经济规模并因此在南太平洋地区具有一定政治地位的国家，包括斐济和
15、巴布亚新几内亚；第二类是具有一定发展潜力的国家；第三类是极具脆弱性、需要持续不断给予援助的国家14。在日本政府达成其外交目标方面，第一类地区显然处于举足轻重的地位，斐济成为日本 ODA援助的重点也就理所当然。 三、斐济获取日本政府开发援助的权力资源 社会交换认认为，援助国提供的援助是对受援国行使的权力资源，而受援国为得到援助必须对援助国有所回馈，这些回馈的内容就是受援国可以对援助国行使的权力资源。如果受援国无法提供回馈以促进援助国的援助动机的实现，援助国就不会一直对受援国提供援助。日本之所以持续、大量地对斐济提供 ODA 援助，是因为斐济对日本具有可以运用的权力资源，能够对日本追求其国家利益产
16、生重要影响。这些权力资源主要包括自然性权力和制度性权力。 （一）自然性权力 自然性权力是一个国家在一定时期内所拥有的总体权力，它包含地缘条件、自然资源、经济力量、军事力量、民族性格等内容。斐济对日本的自然性权力主要集中在地缘条件和自然资源两个方面。首先，斐济优越的地理位置决定了其在地缘政治以及海洋战略中的重要地位。斐济地处大洋洲与南北美洲海空往来中心，是南太平洋地区的重要交通枢纽。同时，斐济地处南太平洋核心，位于新西兰北部及澳大利亚西北部，在南太平洋岛国群占据了中心位置，这种地缘条件赋予了斐济重要的战略8意义。它能为日本提供另一条海上运输航线，从而为日本的战略和能源安全提供更多的保障。其次，斐
17、济所处的太平洋海域，具有非常丰富的渔业资源，是日本发展深海渔业极为重要的一个区域。1975 年，日本 85%的金枪鱼来自于太平洋海域，1980 年上升为 90%，其中包含南太平洋岛国广大专属经济区及其周边海域15。2008 年日本从斐济进口的长鳍金枪鱼在南太平洋岛国中居于首位16。也正是渔业援助，在日本对斐济的ODA 援助中占据着绝对优势，19792011 年总计约 124.1 百万美元，占日本对斐济 ODA 援助额的 1/3。因此，斐济及其周边地区的安全与繁荣在战略以及经济上对日本都具有重要意义，因而这两者构成了斐济在援助关系中对日本的自然性权力。 （二）制度性权力 制度性权力，即为国际制度
18、赋予国家行为体的权力，它主要来源于国际组织、国际机制以及国际惯例。首先，斐济是多个国际组织的成员国，这种成员国的身份，构成了斐济的制度性权力。随着信息技术的不断发展和国家间交流的不断增加，国际组织在地区和国际事务中发挥着越来越大的作用。而相对于其他南太平洋岛国来说，斐济在国际组织中的地位明显突出。斐济是南太平洋岛国区域内的政治、经济和文化中心，并在该区域内拥有“领导地位”17。在这些国际组织中，斐济作为太平洋岛国论坛的创始国，在这一组织中享有重要的地位。而太平洋岛国论坛在南太平洋地区事务中发挥着核心作用，因而成为了日本提升自身国际影响力所要争取的重要对象之一。这些因素在很大程度上增加了斐济对日
19、本的制度性权力。其次，国际援助机制有利于斐济获得更多制度9性权力。由联合国、世界银行等国际组织推动建立的国际援助机制，使得发展中国家获得来自发达国家的援助逐渐成为了一种被广泛认可的国际权利，国际社会也逐渐将发达国家提供国际援助的份额作为衡量其国际贡献的标准。而日本谋求“政治大国”地位，使其迫切需要通过增加“国际贡献”来塑造其良好的国际形象。因此，斐济在接受日本 ODA 的同时，得以形成对日本的制度性权力。最后，尤其要强调的是，联合国为了体现主权平等原则而实行的一国一票制，增加了斐济可用于交换的制度性权力资源。在日本争取成为安理会常任理事国的进程中，斐济手中的一票必不可少。 四、日本对斐济政府开
20、发援助的评价 根据社会交换论，援助关系是援助国与受援国间利益和权力资源交换的关系，是一种互惠的关系。任何援助关系的存在都必然给构成这种关系的双方带来利益，如果这种关系只是单方面获益，那么这种援助关系是不稳定的、也不可能持久。日本与斐济两国间的援助关系从 20 世纪70 年代开始一直持续至今并且还在不断加强，说明两者都从这种援助关系中获得了利益。首先，日本的 ODA 为斐济的经济和社会发展做出了贡献。日本将大量的援助用在了支持斐济国内基础设施的建设上。如20032006 年间日本对斐济基础设施建设的总支出约为 5.2 百万美元，占 DAC 成员国对斐济基础设施建设援助总额（约为 6 百万美元）的
21、 89%。斐济国内许多重要的公路、大桥、机场和港口、铁路等国家基础设施是在日本的援助下修建的。日本在水产资源生产及管理、环境保护、医疗卫生、文化教育以及灾害救助等领域都向斐济提供了大量援助。截至2010 年，日本共向斐济提供总额 367.69 百万美元的 ODA 援助 18。这10些援助帮助斐济加强了国家的各项基础建设，有助于改善斐济国民的生活质量，提高了斐济抵御各种自然灾害的能力。 日本在对斐济的 ODA 援助中同样获得了丰厚的收益，并且付出的成本极低。在日本对外援助中，对斐济的援助支出所占的比例几乎是微不足道的。即便是近年来日本对斐济的援助额最高的一年（2009）也仅占到其对外援助总量的
22、2.43。尽管所占份额极低，但由于人口因素关系，斐济对日本 ODA 的人均占有量却远远高于同为日本受援国的亚洲国家。据笔者统计，2010 年，日本对越南的 ODA 支出为 807.81 百万美元，对斐济仅 19.02 百万美元19，但越南的人均占有量却只有 9.2 美元，斐济则为 21.9 美元，是越南的两倍多。也就是说，在日本与斐济这对交换关系中，一方面对于斐济来说日本是其最重要的援助来源之一，而在另一方面对于日本来说这种数量级的援助不会构成太大压力，并且成效显著。从日本对斐济实施 ODA 的收益来看，从前文所述的日本政府对南太平洋岛国外交所要达成的三个目标来看，日本向斐济提供 ODA 援助，增强了斐济对日本的亲近感，又由于斐济在南太平洋岛国政治中的“中心和领导”地位，能对其他太平洋岛国产生一定的影响。日本从这种援助关系中所获得的政治收益更是显而易见，在国际机构的选举等国际场合，“斐济对日本的立场，一直以来都是持支持态度”20。斐济在多种国际场合公开表示对日本申请成为联合国安全理事会常任理事国的支持。而斐济在地理上处于南太平洋中心地区，对日亲近的斐济显然有助于确保日本在南太平洋地区资源的供给以及运输航道的畅通。因此可以说，
