1、1社会管理创新下的彝族地区多元化纠纷解决机制研究摘 要：凉山彝族自治州越西县在建立了多元化的纠纷解决机制后，社会矛盾纠纷出现了通过非诉讼方式处理纠纷的案件大幅上升、人民法院面对大量的社会矛盾纠纷案件产生了诸多不足、在多元化纠纷解决机制实施过程中传统的调解方式（德古）在民间重新出现、当地群众对非诉讼解决机制认同感不高等情况。这表明，该机制存在不完善之处，应在诉讼与非诉讼机制内部进一步完善，针对不同的纠纷解决方式构建内在衔接机制，规范各类纠纷解决机制，使社会管理机制科学、合理、有效。 关键词：社会管理创新；彝族地区；多元化纠纷解决机制 中图分类号：DF0-05 文献标志码：A 文章编号：1673-
2、291X（2013）11-0157-03 社会管理创新是我国当前的新课题，而将社会管理创新与西部民族地区纠纷解决机制融为一体的课题研究，在我国则是首次。目前，在纠纷解决机制上，国外有诉讼与非诉讼解决机制研究，特别是美国的“司法 ADR 机制”以及日本学者棚濑孝雄的纠纷的解决与审判制度等研究成果对我国法学理论与实务界产生了一定的影响。国内对纠纷解决机制的研究方兴未艾，并产生了一批有影响力的学术成果。当前，我国处于经济社会发展重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，保持经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定的任务依然十分繁重。西部是我国少数民族集2中居住的地区，改革开放以来，随着市场经济的建立，不同的利益群体
3、大量出现，导致矛盾纠纷的多元化和复杂化，社会矛盾纠纷在利益纠纷下往往转化为或者包含着民族、宗教等问题，最严重时，在受到境外敌对势力的影响和控制下，利益纠纷转化为影响国家安全、国家关系等社会纠纷。面对西部民族地区日益纷繁复杂的纠纷解决需求和纠纷处理机制的缺失以及司法资源的相对有限，各基层人民政府和人民法院倍感构筑一个适合民族地区的多元化纠纷解决机制具有的重要意义和紧迫性。基于此，我们在社会管理创新的背景下，选择了西部民族地区的一个县（越西县）为样本，来探讨西部民族地区多元化纠纷解决机制。 一、凉山彝族自治州越西县多元化纠纷解决机制的现状 越西县地处偏远的四川西南少数民族地区，隶属凉山彝族自治州。
4、东邻美姑县，南接昭觉县、喜德县，西界冕宁，北连甘洛县、石棉。幅员 2 256.47 平方公里，辖 9 个地区工委、5 镇、36 个乡、288 个村、908个村民小组、2 个街道居委会。现在有汉族、彝族、藏族、羌族、苗族、回族、蒙古族、土家族、傈僳族、满族、瑶族、侗族、纳西族、布依族、白族、壮族、傣族等民族分布，总人口 23.45 万人。 过去在国家解纷解决机制尚未建立之前，越西县有着彝族特有的纠纷解决机制，即“德古”领导下的民间调解。但国家建立了正式纠纷解决机制之后，彝族传统的“德古” 民间调解渐渐被取而代之。20 世纪90 年代末至今，随着各种社会矛盾纠纷的大量出现，越西县也逐渐建立了人民调
5、解、行政调解、司法调解等大调解工作体系，拥有调解、诉讼等多元化纠纷解决方式。2012 年，我们调研了越西县多元化纠纷解决机3制开展的情况，发现该县建立多元化纠纷解决机制后，解决社会矛盾纠纷问题呈现出如下几个特点。 （一）通过非诉讼方式处理纠纷的案件大幅上升 2009 年，越西县人民法院共受理各类民事案件 560 起，结案 556 起，结案率为 99.3%；2010 年，法院共受理各类民事案件 480 起，结案 477起，结案率为 99.4%；2011 年，法院共受理各类民事案件共 571 起，结案 570 起，结案率为 99.9%。法院受理的民事案件结案率呈上升趋势。然而，通过非诉讼方式处理的
6、案件也在逐年增加，2009 年全县人民调解委员会受理案件 1493 起，结案 1412 起，结案率为 94.5%；2010 年人民调解委员会受理案件 1275 起，结案 1176 起，结案率为 92.2%；2011 年人民调解委员会受理案件 1 811 起，结案 1 056 起，结案率为 90%。这些数据反映出该县法院诉讼压力得到了一定的缓解，通过非诉讼方式解决纠纷的案件越来越多。 （二）人民法院面对大量的社会矛盾纠纷案件，产生了诸多不足 由于该县人民法院受理的案件较多，出现了办案人员短缺的窘境。同时，由于在民族地区，民族案件逐渐增多，由于部分案件当事人不会说汉语，而法院中会讲彝语的工作人员较
7、少，从而严重影响了案件的审理和执行。另外，该县人民法院中法官年龄结构偏大加之业务能力不强，在不断增多的案件压力下，办案质量得不到极大的提升。 （三）在多元化纠纷解决机制实施过程中，传统的调解方式在民间重新出现 由于各类社会矛盾纠纷案件数量逐渐增多，各纠纷解决机构在一定4程度上不能完全及时地解决各类纠纷，这就导致了越西县过去被代替的彝族特有的民间调解方式“德古”再次出现。在彝语中， “德”是“瘠” 、“瘦”的意思，即病态的象征，而“古”是“治”的意思，故“德古”指“治理人间的病态，惩罚非正义的行为” 。在彝族地区，人们把熟知习惯法及其他社会规范，遇到纠纷能明析事理、仗义执言、以理服人的头人，尊称
8、为“德古” 。过去，在我国彝族地区，彝族人遇到重大、疑难纠纷或者案情复杂、矛盾尖锐或涉案人数较多时，则会请“德古”等民间权威来进行调解，从而迅速有效地平息纠纷。虽然越西县又出现了“德古”民间调解，但由于“德古”属于至今并未纳入正式制度的民间调解，未成为多元化解纷解决机制的一种解决方式，所以当地诸多彝族群众虽然内心很希望通过这种方式来处理纠纷，但迫于司法途径的权威性，仍选择花高成本，走司法程序。 （四）越西当地群众对非诉讼解决机制认同感不高 从调查问卷的信息来看，我们发出调查问卷 310 份，其中有 213 份（占问卷总数的 68%）的问卷一般群众反映：他们对于矛盾纠纷的解决仍倾向于人民法院。他
9、们认为，人民法院的判决具有强制力，通过司法程序更有利于保障自身权益；而调解仅仅作为一种尽力让双方达成共识的一种方式，不具有强制力，同时也不能很好地保障权益，与其浪费时间在调解上，不如直接走诉讼程序。从调查问卷反馈的信息来看，当地群众对非诉讼解决机制认同感不高，更认同人民法院的诉讼解决机制。 上述四个方面反映出：越西县非诉讼方式解决案件比例在上升，法院诉讼压力在增大，群众对多元化纠纷解决机制认识不够，这些问题充分说5明在该县宣传、推行多元化纠纷解决机制具有重要的现实意义。 二、健全越西县多元化纠纷解决机制的意义 越西县随着经济的日渐发展，人民生活得到改善，利益关系也不断变化，各种矛盾纠纷也随之出
10、现。一方面，随着改革开放的深化、体制的转换和利益格局的调整，我国市场经济呈现出繁荣景象，人民生活水平得到较大提高；另一方面，人民的权利意识、法制意识和维权意识在觉醒和增强，各种形形色色的矛盾纠纷日益增多，各种利益关系此消彼涨，各种价值观念交互碰撞，矛盾错综复杂。所以在社会管理创新下完善彝区多元化纠纷解决机制，对维护社会稳定，构建和谐社会具有重要意义。具体表现在： （一）有利于促进西部民族地区的社会稳定与发展 在建设西部民族地区和谐社会中，努力建构一套行之有效的解决纠纷机制，整合一套功能相互补充、相互促进、价值相互渗透的多元化纠纷解决机制，是有效预防、化解各类社会矛盾纠纷，促进社会稳定发展的大事
11、。在“社会管理创新”这一时代背景下，引导凉山州越西县彝族地区纠纷解决机制多元化发展，进而推广到周边的少数民族地区。对于维护西部少数民族地区的稳定，具有重要的政治意义和现实意义。 （二）有利于尊重纠纷主体的多样选择，有效地化解各种矛盾纠纷 纠纷解决方式的选择体现了纠纷主体对各种解决纠纷方式有不同偏好，多元化的纠纷解决机制就能很好地尊重纠纷主体的各种选择，让纠纷主体在法律允许的范围内按照自身利益选择解纷方式。多元化是相对于单一性而言的，其意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序，6并将其绝对化。它以人类社会价值和手段的多元化为基本理念，重视民间和社会各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用，为当
12、事人提供多种选择的可能性以实现不同的价值。 面对越来越突出的矛盾纠纷的复杂性、多发性与司法资源的有限性、司法能力的局限性之间的矛盾，必须发挥多元优势，针对各类纠纷的不同特点，构建多元化纠纷解决机制。多元化纠纷解决机制的优势在于：程序简便灵活，效率较高；化解纠纷的成本低廉；能够妥善解决情与法、情与理、法与乡规民俗的冲突；能够拉近纠纷处理者与当事人之间的距离，达到良好的社会效果。 （三）优化配置司法资源，减轻法院的压力 司法的过高期待和传统纠纷解决途径的单一化会直接导致法院压力加大，追求效率的动机使得法院不得不向增加法官人数、简化诉讼程序寻找出路，这必然会妨碍程序的正规化，影响司法的权威性。在司法
13、资源短缺、诉讼成本不断攀升、法律援助使用不当的情况下，司法资源利用上的不平等会不断扩大。而通过多元化纠纷解决机制向当事人提供便捷、及时、经济和符合情理的非诉讼服务，扩大法律服务的绿色通道，达到司法资源的优化利用，最终实现司法的公正和权威。 三、完善越西县多元化纠纷解决机制的对策 （一）多元化纠纷解决机制内部的完善 多元化纠纷解决机制涵括了诉讼解决纠纷机制和非诉讼解决纠纷机制两类。 1.诉讼解决纠纷机制的完善。越西县人民法院目前正以构建和谐社7会和服务经济建设为目标，强化诉讼调解。在规范层面上，该院有最高人民法院的关于人民法院民事调解工作若干问题的规定 、 越西县人民法院规范诉讼调解规则及越西县
14、人民法院、越西县司法局关于加强人民调解工作的实施意见 ，以此来规范调解工作。在原则上，坚持“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则，坚持走调解多判决少的路子。在目标考核上，将调解结案率纳入目标考核，作为评优评先的依据。目前该院创新调解方式，采取多渠道多形式做好调解工作。将庭前调解与庭中调解相结合，庭内调解与庭外调解相结合，同时，采取委托单位（组织）调解和人民调解员及亲戚朋友调解的方式，把民事调解工作贯穿于整个诉讼调解过程，努力提高案件调解率。 2.非诉讼解决纠纷机制的完善。目前，该县已有几个乡构建起了“大调解”工作体系，如南箐乡构建矛盾纠纷“大调解”工作体系。该乡党委政府高度重视矛盾纠
15、纷排查调解工作，严格将社会矛盾化解作为综治维稳的重要工作狠抓落实，把矛盾纠纷工作放在首位，并形成了相应的机制。具体做法为：一是建立矛盾纠纷“大调解”工作领导小组。党委书记为组长，副书记、政法委书记为副组长，具体负责“大调解”的日常工作，全面加强矛盾纠纷“大调解”工作的组织、领导。二是建立矛盾纠纷“大调解”协调中心。主要负责研究部署相关工作、排查矛盾纠纷、收集掌握工作信息、整合调解力量、协调处理重大矛盾纠纷、培训调解员、建立健全工作台账。三是扩大调解网络覆盖面。建立健全纵向覆盖镇、村（居） 、社三级，横向覆盖各单位（部门）的调解网络，做到“哪里有群众，哪里就有调解组织；哪里有矛盾，哪里就有调解员
16、8工作” 。 总之，在多元化纠纷解决机制体系下，越西县自 2011 年以来，坚持“一手抓预防，一手抓调处” ，严格落实县、乡一月一排查，村、社半月一排查的矛盾纠纷滚动排查调处工作制，切实做到抓早、抓小、抓苗头。同时，以乡（镇） 、单位综治办为载体，深化矛盾纠纷调处工作，形成了上下联动、左右互动、运作高效的矛盾纠纷排查调处工作网络，充分发挥各级组织就地化解矛盾纠纷的作用，着力强化矛盾纠纷疏导能力。通过实行联合接访、上门接访、内部调解等方式，进一步畅通民意表达和诉求渠道，矛盾纠纷在第一时间、第一地点得到及时有效化解。在社会管理创新的理念指引下，工作成效显著。如 2011 年第一季度，全县共排查各类
17、矛盾纠纷 215 件，调处矛盾纠纷 183 件，调处率为 85.1%，实现了矛盾纠纷“发现得早、化解得了、控制得住、处置得好”的目标。 （二）构建多元化纠纷解决机制的衔接机制 多元化纠纷解决机制不仅由多个纠纷解决机制共同组成，更重要的是这些机制在独立运作的同时，强化衔接，互相配合，实现功能互补。首先，应重视调解的重要性，将其作为解决社会矛盾纠纷的“第一道防线” 。加强人民法院对调解工作的指导，建立相关协调指导机构，并定期了解人民调解的工作进展，从而研究相应对策，解决问题，不断推进人民法院指导人民调解工作的开展。其次，可以建立司法联席会议制度、情况通报制度、庭审观摩和联合培训制度，使公安派出所、
18、司法所、人民调解等组织密切联系，强化工作配合，达到多元化纠纷解决机制真正意义上的功能互补。最后，应强化宣传引导，推广好的经验，使非诉讼9纠纷解决机制发挥更大的优势，进而在全县形成健全的多元化纠纷解决机制。 （三）严格规范各类纠纷解决机构 越西县多元化纠纷解决机制之所以不健全，部分原因来自纠纷处理机构的过于松散，这使得机构内部工作人员办案效率低、缺乏足够的工作热情，同时在办案过程中出现了有失公平、公正的现象。由此可见，严格规范各纠纷解决机构，对于健全多元化纠纷解决机制也是十分重要的。应在各纠纷解决机构建立严格的工作规章制度，规范各类运行机制，实行当事人监督制度，确保纠纷处理的公正。 （四）进一步
19、完善多元化纠纷解决方式 结合少数民族地区的特点，应将越西县彝族特有的民间调解纳入正式的民间调解制度，成为多元化纠纷解决机制的一种解纷方式。 “德古”调解在越西县彝族同胞中具有很高的威望，所以将“德古”调解纳入多元化纠纷解决机制，必定会从源头上解决诸多尖锐的民族矛盾纠纷，确保少数民族地区和谐稳定。当前可将“德古”调解逐步实现规范化，将其职责范围定位在民事纠纷中，至于刑事纠纷必须通过刑事诉讼解决，促进“德古”与人民调解逐步融合。广泛吸收民间有威望的“德古”进入人民调解委员会，通过培训增进其对国家法律、政策的理解，促进两种调解方式不断融合，功能互补。在当事人权限范围内，调解活动的方式应尊重当事人的选
20、择，可以以“德古”调解方式进行。 如何正确认识和把握新形势下越西县矛盾纠纷的特点和规律，实现各类纠纷解决机制功能相济、有机衔接，从而增强解决矛盾纠纷的有效性，促进彝区和谐稳定，正是当前越西县多元化纠纷解决机制面临的问10题和挑战。在社会管理创新的背景下，我们相信越西县的多元化纠纷解决机制必将走上科学化、程序化、制度化的轨道，有效地促进彝区的社会稳定和发展。 参考文献： 1 刘永强，乔闻钟.民族地区法治与和谐社会建设的新探索关于“北川模式”的调研与思考J.西南科技大学学报，2007， （5）：5. 2 刘永强.论多元化纠纷解决机制与北川模式J.黑龙江政法干部管理学院学报，2009， （4）：18. 3 马尔子.浅谈凉山彝族德古J.凉山民族研究，1992， （创刊号）：15. 4 李剑.凉山彝族纠纷解决方式研究M.北京：民族出版社，2011：185. 5 李剑，杨玲.民族地区纠纷解决机制的构建以当代彝区的法律实践为例J.法学杂志，2011， （8）：57. 责任编辑 杜 娟
