1、1社会管理创新的法治保障摘 要 十八大报告首次阐述了社会管理创新的体制是党委领导、政府负责、全民参与、社会协同、法治保障。社会管理创新的内核是构建和谐社会。和谐社会绝对不是一个没有矛盾和冲突的社会，而是一个能够理性对待并且能够妥善解决各种矛盾和冲突的社会。社会管理创新只有纳入法治框架，才能最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，实现国家的长治久安。 关键词 法治 视域 社会管理 创新 作者简介：乔书兰，中共信阳市委党校讲师，研究方向：司法实务。中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）02-201-03 一、社会管理创新的内涵
2、 （一）社会管理面临的挑战 1.社会处于转型期，各种社会矛盾凸显 中国社会目前无论是政治体制、经济体制、文化体制和社会体制都在发生转型。各种矛盾凸显，具体表现在诸多方面。比如，利益主体多元化，社会贫富悬殊加大，社会心理趋向失衡；利益博弈复杂化，群体性事件多发，恶性案件频发；边疆安全隐患不断；国际摩擦频繁。 2.现行社会管理模式滞后 2一是阻塞民意表达。 “稳定压倒一切”既是一项政治任务，也是社会管理的重要内容。为了不出乱子，各地、各部门对信访问题极为敏感。一些“信访油子”抓住机遇，在“敏感时期” ，动不动就拿“上访”做文章，搞得地方政府很被动。经常被上访户牵着鼻子走，维稳开支甚至超过政府的民生
3、支出。现在是有理无理都上访，有理无理都要人接，有理无理都要打发，上访成了一个产业。其实信访只是表达民意的一种途径，畅通民意才是根本。围追堵截、花钱买平安都是权益之计，这样的理念不改变只会越维稳越不稳，甚至误导上访户：大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决。 二是漠视民众利益。大量的群体性事件之所以屡屡上演，重要原因之一在于一些地方政府在大力发展当地经济的同时，对民众利益漠不关心。决策时不听取民众意见，导致政府行为得不到民众认可和支持。 三是损害民众利益。目前我国发生的群体性事件，政府与民争利是祸根。据统计，利益维护型的就占到了总数的 80%以上，甚至于有学者认为，中国 99%以上的群体性事件是由百
4、姓利益受侵害引起的。让利于民，才能助推社会的有序管理。 四是敷衍民众监督。政务公开是加强民众监督，提高社会管理的有效手段。但是现行的社会管理模式把政务公开形式化，敷衍民众监督。涉及民生的拆迁补助明细表、低保补助明细表、各项管理费用开支等或者不公开，或者半公开。 （二）社会管理创新的时代内涵 第二，社会管理创新的含义社会管理创新是指根据社会发展的客观3规律，对现行社会管理的思想观念、体制机制、方法手段、评价标准进行革新，以实现社会和谐的活动或过程。传统社会管理的理念是管住、不出乱子、听指挥。但是现代社会管理而言，不可能再是一言堂，清一色。因为社会环境、思想观念发生了变化。社会的开放性增强，媒介传
5、播发达，民众权利意识增强。这就需要颠覆传统的管理理念，尊重民意，与民沟通、对话，了解民众的需求，更好为民众服务，实现社会和谐。和谐社会并不是说绝对没有矛盾和冲突，而是能够理性对待并妥善化解各种矛盾和冲突，使各方利益都得到表达和维护，不同利益主体相互理解和认同，最终实现利益大体均衡的法治社会。 第二，社会管理创新的根本宗旨社会管理创新的根本宗旨就是做好群众工作，更好地为人民服务。胡锦涛总书记指出，社会管理，说到底是对人的管理和服务，社会管理应始终坚持以人为本，执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，着力解决好人民最关心、最直接、最现实的
6、利益问题，要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。简而言之，社会管理创新的根本宗旨就是做好群众工作，更好地为人民服务。 二、法制化是社会管理创新的走向 （一）法治国家的基本特征 1.法律完备 法律完备是法治国家的形式要件，保证了有法可依。同时法律必须是良法。两千多年前，古希腊思想家亚里士多德最早对法治作出明确的4界定，提出法治有两项核心要素，其中之一就是良法。 2.法律至上 法律至上是法治国家的理性原则。有的人认为，在社会主义国家强调法律至上就会否定党的领导。这种认识是错误的，法律至上不是对党的领导的否定。我国法律的制定，即
7、立法，是党的领导下通过立法机关和立法程序进行的。我们的执法是中国共产党领导的执法机关进行的。 3.司法公正 司法公正是法治国家的基本要求。公正是司法的生命。如果裁决不公正，首先就不可能平息纠纷，甚至可能使矛盾更加激烈，司法的目的就不可能得以实现，也就违反了司法应有的本质。 4.制约权力 制约权力是法治国家的重要标志。能否用法律制度有效而科学地制约权力，是一个社会管理状况的评价标准之一，也是一个社会制度优越程度的标志。在我国这个具有长期专制和集权历史与惯性的国度，强调对权力的制约强调权力的依法行使就具有特别的意义。 5.保障权利 保障权利是法治国家的法律价值。在民主和法治的国家，权利总是被法律所
8、强调和保护；在专制与集权的国家，权利总是被践踏和抛弃。 （二）法治社会，解决纠纷的正当途径应当是法律手段。 1.从应然性角度分析 官员应当具备法治思维和运用法律手段管理社会的能力。思维，顾名思义就是思考的角度。法治思维就是站在法治的角度上来思考问题。5各级领导干部在日常社会管理和创新社会管理的过程中应该自觉运用法治思维来认识问题，通过法律手段来解决问题。运用法治思维和法律手段的前提必须是各级领导干部具有法律理念，法律理念的树立必须具有一定的法律知识。作为民众应当相信法律、服从法律。法院怎么判，就怎么执行，认罪伏法。在法治发达国家，这应当是民众的最低法律素养。在我国，涉诉信访案件太多太多，相信法
9、律的人太少太少。 2.从实然性角度分析 官员的法治观念淡漠，管理方法简单。全国各地多次上演过钓鱼执法闹剧。故意引人入彀。比如上海发生的孙中界事件。政府为了保障民众的出行安全，整顿非法营运，加强社会管理，初衷是好的，但是手段不合法。行政执法要求严格遵循公开、公平、公正原则。在风高月黑之夜下手，违反公开原则；针对外地车下手，违反公平原则；利用普通人正常的情感，从同情心入手，上车都是装可怜，上车不曾谈价钱，然后停车就直接扔钱，拔钥匙，违反公正原则；最后得手，必然导致行政行为违法。作为受害人，可以通过行政复议、行政诉讼，获取赔偿。而本案中的孙中界，从未奢望过获取赔偿，只为证明自己的无辜，断肢以求清白。
10、其实，钓鱼执法，古代就有。在明清时代，钓鱼执法分为三类：活钓、死钓、放鸽钓。所谓“活钓” ，是指执法人员，古代叫衙役装成逃犯，跑到中产之家，要求收留。一旦收留，以窝藏正犯罪名，使之破产。所谓“死钓” ，是指衙役将尸体运至“鱼”之家，月黑送之，天不明追之，命案论之。所谓“放鸽钓” ，针对旅行者，利用贪色心理，使其上钩。妓女扮成良家妇女，送上门，鱼贪色，占便宜，诈之，掏空盘缠。民众崇6尚法外解决、信访不信法。信访成为解决纠纷的主渠道，成为当事人的首要选择和最佳选择。特别是一些涉诉案件也经常遭遇信访，从建设法治社会的角度讲，是不合理的，也是不正常的。涉诉案件有问题，应当在法律框架下解决，通过上诉和再
11、审来纠正错误。司法是社会公平正义的最后一道防线，结果防不胜防，还要靠信访。任其涉诉案件信访常态化，只会强化民众的“法外有法”意识，这样一来，法律该解决的和不该解决的一切社会问题都涌向了信访，增加了党委和政府的信访压力。 造成法律权威不高的原因，有历史的因素，也有现实的因素；有体制的因素，也有人为的因素。笔者认为，一是民众对司法的期望值过高。其认为司法能够保障自己的合法权益，而判决体现法律的理性。判决与民意之间往往存在着一种紧张关系，特别是民事案件。二是司法裁判的稳定性较弱。我国实行的是两审终审。对终审判决不服的，还可以再审。现实中重复再审成为常态， “翻烧饼”现象严重，影响司法权威。三是司法裁
12、决的执行力不强。尤其是民事司法裁决。裁决犹如一纸空文。四是司法人员的自律性不强。 3.从必然性的角度分析 必须依法而行，规范规范社会管理。一是加强法治教育、培训，增强国家公职人员，特别是领导干部的社会主义法治理念。法治理念决定法治思维和法律手段。法治思维支配法律手段；法律手段外化法治思维。二是引导、激励国家公职人员，特别是领导干部自觉运用法治思维和法律手段管理社会的能力。在我国这样一个长期缺乏法治传统的国家，要推进法治，提高社会管理能力，必须树立、推广典型，大力宣传能够自7觉运用法治思维和法律手段处理和解决社会问题的优秀干部。2010 年，国务院关于加强法治政府建设的意见 ，要求各地、各部门“
13、要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题，推动发展的优秀干部” 。这是从组织路线上对法治建设的保障。在目前矛盾凸显期、社会转型期，更为重要。除了正面引导外，反面典型的警示、警戒作用也不可忽视。只有在组织、人事管理领域坚持给人治亮“红灯” ，给法治开“绿灯” ，才能促使我们整个国家公职人员，特别是领导干部不断自觉培养和提高运用法治思维和法律手段创新社会管理的能力。三是改善法治环境，促进国家公职人员，特别是领导干部的法治思维的形成和法律手段的运用。法治环境与法治思维、法律手段的运用是辩证的和互动的关系。法治思维增强了，会自然促进法律手段的运用；法律手段运用多了运用有效了，自然会改善法治
14、环境，而法治环境改善了，又会反过来影响和促进国家公职人员，特别是领导干部的法治思维。这正是法治的良性循环。只有这样，才能增进管理社会的合法性，增强社会管理的能力。 三、法治是社会管理创新的保障 （一）依法行政 目前，社会主义法律体系已经形成， “无法可依”的问题得到缓解。但“有法不依、执法不严、违法不究”的事情时有发生。依法行政是社会主义法治的关键环节，是法治国家对行政活动提出的基本要求。 “法”应做扩大理解，不仅指法律，还包括大量的的制度、法规。 1.畅通民意诉求表达，逐步推行首长接待日制度 纵观近几年发生的群体性事件，其中，有一个共同的特点，就是民8意诉求没有及时得到纾解和满足。诉求就是利
15、益。老百姓的怒气、怨气在压抑，最终由小冲突演变成大冲突，惊动我们的武警、军警、特警，惊动到党中央。广东的“乌坎事件” ，震惊国内外，给我们的执政党敲响了警钟：必须尊重民意，依法办事，靠强权管制的时代必须结束。现在全国各地各部门推行的首长接待日制度，也可以说是社会管理的一个创新。让领导和民众面对面地交流，了解民众的怒气、怨气，知道我们的民众脑子里在想什么，想要什么。各级领导干部要深刻认识到群众利益是发展的最终目的，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题“是最大的政治。 2.重视民众利益要求，严格执行听证制度 各级政府在作出重大决策之前，必须进行严格听证。特别是在做出关系到民生之类的行为时，比
16、如拆迁、收取相关管理费等，应广泛听取民众的意见，以便于科学决策。经过听证的决议是民众自己决定的结果，能够得到民众的真心拥护。目前，听证制度在各行业逐步推行开来。善于运用听证制度是领导的智慧，可以使人清楚阻力来自何方，可以把工作完成得更好。 3.保障民众利益满足，严格执行信息公开制度 列宁曾说，利益触动每个人的神经。目前，要减少社会矛盾的触点、降低燃点，必须将社会管理摆在更重要的位置，切实推行信息公开制度，解决好群众利益问题。政府应适应在透明的环境下生存，提高社会管理能力。 “盐荒事件” 、 “721 特大自然灾害事件”都显示了信息公开的重要性和必要性，尤其是在应对重大突发公共事件和群体性事件时
17、显得尤9为重要。及时、全面的信息公开有利于让人民群众了解和掌握真实信息，保障人民群众的知情权，赢得人民群众的信任和支持。 4.自觉接受民众监督，严格执行政务公开制度 政府所做的事务要公开、透明，要经得起民众的考验和检验。民众的质疑就是民众的要求，民众的监督就是民众的期待。将政府行为置于人民群众监督之下，可以增强对政府及其工作人员的约束力，促使其依法办事。 （二）司法为民 1.司法是化解社会矛盾的最终环节 司法裁判本身就是参与社会管理的体现。同时，司法也是化解社会矛盾的最终环节。动用司法手段，一般是在经过调解、行政复议、仲裁之后，采用的最后一种制度手段。司法裁判具有终局性。司法终局性具有以下四个
18、方面的效力：其一，公定力。即终局性的司法裁判被推定为公正的，不容置疑的。美国联邦大法官杰克逊有句名言：“我们终审并非因为我们不犯错误，我们不犯错误仅仅是因为我们是终审。 ”其二，确定力。终局性的司法裁判确定当事人之间的权利义务关系，彻底了断纠纷。正如当爱已成往事中的歌词：真的要断了过去，让明天好好继续。其三，拘束力。终局性司法裁判作出后，当事人、法院和其他国家机关都得受其拘束。具体而言即为“一事不再理” 。现实情况是，不服判决，到处信访。这其实是司法没权威，司法裁判的终局性不能发挥出来。其四，执行力。终局性的司法裁判还具有执行力，这是拘束力的延伸。同时，这种执行力还具有国家强制力。司法的终局性
19、是一种制度上的安10排，目的就是彻底了断纠纷，不得“旧事重提” 。无论争议各方的感受怎样，都必须服从裁判，履行裁判。试想如果裁判若不具有终局性，争议各方将陷入无休止的争端，其利益也将长期难以确定，社会秩序势必处于不稳定状态。西谚曰：“诉讼应有结果，乃是共同的福祉” 。 2.能动司法应适度 从性质上说，司法权自身不是主动的，要想使他行动，就得推动他。从程序上来说，司法权只能由当事人启动。从实体上说，法院一旦受理当事人的起诉或控告，必须依法作出裁判，而且裁判的范围只能限于起诉范围，不得主动调查未经指控的人和事。但是司法的被动，并不意味着在社会管理的过程中就不能有所作为。比如，为了有效应对国际金融危
20、机对经济的影响和冲击，保障社会经济平稳发展，对虽然暂时资金困难，但技术先进、产品有销路的企业，就要慎用保全措施，尽量做好债权人的工作，维持企业的正常运行。如果我们把企业银行账户、厂房设备都封掉了，企业完全破产关闭，对社会稳定经济发展的振荡可能会更大。 但是，在强调能动司法的时候，必须坚持必要的司法克制，切忌司法的盲动和妄动，即司法能动不能脱离司法审判的职能定位，不能侵犯立法机关和行政机关的职权，不能超越司法机关应有的地位，不能违反宪法和法律的规则与原则。 3.大众司法不可取 所谓大众司法，是指全民参与司法，通过声势浩大的舆论力量，尤其是网上舆论，影响司法判决。舆论是把双刃剑。正面的、积极的舆论，
