1、1试论城市流动儿童受教育权的平等保护摘 要 城市流动儿童平等受教育权问题的产生是随着我国社会转型期工业化、市场化和城市化进程的日益加快，农民大规模的涌向城市而产生的。目前，虽然政府已经采取一定措施保障城市流动儿童的平等受教育权，但不平等现象仍在一定程度上存在，需要采取措施进一步保障。关键词 流动儿童受教育权 不平等现状 保护途径 作者简介：翁芳洁，浙江省海盐县人民检察院。 中图分类号：G619.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）06-221-02 一、我国城市流动儿童受教育权现状 城市流动儿童是 20 世纪 90 年代以来，我国农村剩余劳动力在城乡之间、区域之间的大规
2、模流动中出现的一个特殊现象。所谓流动儿童，即城市流动人员的子女、农民工的“第二代” 。这些儿童之所以称为“流动儿童” ，是因为他们必须随其父母经常四处“流动” 。他们出生在城市，或者很小就在城市里成长，但却没有享有与同龄城市儿童一样的受教育的机会。 （一）基本状况 2003 年 11 月 5 日，国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联在北京公布我国城市流动人口子女就学状况调查结果。这是目前全国范围内针对2流动儿童生活状况进行的规模最大的一次调查，数据显示：我国流动人口规模已超过 1 亿人，其中 18 周岁以下的流动人口子女有 1982 万人，占全部流动人口的 19.37%，流动人口子女失学率较高，
3、达到 9.3%。有46.9%的 6 周岁儿童不能及时入学， “超龄”上学现象比较严重，有近 20%的 9 周岁孩子还只上一、二年级，13 周岁和 14 周岁还在小学就读的，占相应年龄流动人口子女的 31%和 10%。 中国人民大学人口与发展研究中心教授段成荣指出，在失学的 12 到 14 周岁的流动人口子女中，有 60%的人已经开始工作，这严重侵犯了儿童的基本权益 。 宪法规定，每个学龄儿童都有接受 9 年义务教育的权利。然而，在城市流动人口尤其农民工这个特殊而庞大的群体中，这项权利并没有得到充分实现。他们的子女，经常面临着无学可上的困境。这群孩子，生活在城市边缘，也许将成为城市未来的主人公。
4、他们的受教育问题值得引起我们的重视。 （二）不平等现象 由于国家经济发展水平、教育体制等因素的制约，流动儿童平等受教育权在现实生活中还难以充分实现。主要表现在： 1.入学机会和条件的不平等 很多流入地政府没有把农民工子女的教育问题作为自己必须承担的责任，收费问题成为农民工子女入学一道不可逾越的门槛。一些公立中小学校以种种借口把农民工子女拒之门外，限制农民工子女的入学条件，要求他们交纳数目不等的“借读费” 、 “赞助费”等教育补偿费用。例如农民工子女教育问题调查显示：“88.4%的人表示子女在城市中就学3有困难，而最大的困难就是借读费用太高 ”。 对于国家现有法规、政策中的免收义务教育补偿金、借
5、读费的规定，一些地方执行起来往往大打折扣，有的甚至公然违背，导致一些公立中小学校向农民工子女额外乱收费的现象经常发生。不合理的收费使相当一部分农民工子女无法进入公立中小学就读。虽然我国现行的法规和政策明确规定了公立学校应当招收农民工子女，但一些地方在制定具体入学程序时却没有考虑到农民工的弱势群体地位，使得农民工子女要进入公立学校仍然困难重重：农民工子女一般需要家乡没有监护人，具备同意外出借读的证明、计划生育证明、学生的计划免疫卡，然后凭父母的身份证、务工证、暂住证等到流入地街道办事处提出申请，经审批后才能到公立学校报名。这种程序虽然合法，但对一个农民来说过于繁杂，从而间接导致一些农民工子女不能
6、如愿进入公立学校就读。 2.物质和精神待遇上的不平等 这种不平等一方面表现为农民工子弟学校办学条件和教育质量较差，生存困难。当以公立学校为代表的国家义务教育体制不能有效满足农民工子女平等受教育权的时候，农民工子女就不得不进入国家义务教育体制之外的学校农民工子弟学校；另一方面，农民工子女在受教育的过程中，有时会受到歧视和不公平对待。对于进入公立学校的农民工子女来说，可能要受到来自学生、教师、家长及社会各方面的歧视和不公平对待。这些歧视有来自城市同学的排斥，有的是明显有意的漫骂、孤立和羞辱，有的是较为含蓄的疏远和冷淡，最终形成校园中农民工子女成为一个被孤立的群体。 43.缺少国家的特殊保护 一方面
7、，流入地政府接收农民工子女义务教育的负担加重，无法提供充足的教育资源。虽然 2006 年 9 月 1 日实行的修订后的中华人民共和国义务教育法第 2 条规定：“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。 ”但长期以来，义务教育经费是按户籍学生数下拨的，其中并没有包含农民工子女出现后增加的教育经费开支。因此，流入地政府既要满足农民工子女接受义务教育，还要保持义务教育的质量，在教育资源总量不变的情况下，农民工子女能获取的教育资源是十分有限。另一方面，对农民工子女接受教育的管理和服务滞后于需求与发展。农民工子女接受教育的特殊性与传统的教育管理制度和教育教学存在较大矛盾。例如，学籍制度是以户
8、籍管理制度为基础的，农民工子女户口不在当地，往往没有正式学籍。致使一些学校不把农民工子女的学习成绩记入教学考评，在学习竞赛、评优、评奖等方面不能获得同等对待。此外，农民工子女的家庭环境、文化背景、学习基础、行为习惯等方面与城市儿童有较大差异，也造成许多农民工子女在学习上无法跟上班级的教学进度，从而很难适应城市学校的学习生活。 二、城市流动儿童受教育权平等保护 在倡导和谐社会的今天，教育被放到了头等重要的位置，城市流动儿童受教育权问题作为其中重要的部分更值得广泛关注。审视目前我国城市流动儿童受教育权的现状、挖掘目前仍存在的不平等现象及其原因后，笔者建议从以下方面完善我国城市流动儿童的平等受教育权
9、： （一）尊重和保障农民人权 流动儿童与市民子女共同生活在5一片蓝天之下，一样是祖国的花朵、祖国的未来，然而在受教育上却被排斥在正规的教育体制之外，不能受到平等的对待。所有的这一切，就是因为流动儿童是农民工的子女，是农民的子女。保护城市流动儿童，首先就要尊重和保护农民的人权，保证农民与其他公民一样能够平等的享有权利。提出农民人权、提倡农民人权，就是在遵守共同道德的基础上，给予农民平等的关怀和对待，承认农民平等地享有公民权利和政治权利，以及经济、社会和文化权利。这样就遏制了农民问题产生的根源，防止农民问题在扬汤止沸中继续恶化。唯其如此，坚持标本兼治，才能有效地彻底地解决农民问题，从而使城市流动儿
10、童权益保护有可靠基础。（二）加强教育基础设施建设 对农民及其子女的歧视，是流动儿童受教育平等权问题的主要矛盾或者说是矛盾的主要方面。城市现有教育资源不能满足急剧增多的流动儿童的需求，是流动儿童受教育平等权问题的直接因素。物质的充裕是对公平的现实保证，要使流动儿童的受教育平等权问题在短期内取得明显的好转，增加教育资源、扩大城市公立学校的容量，无疑是一条有效的途径。无论是从目前我国教育经费在财政支出中所占比例及与世界水平对比看，还是从教育经费的使用途径来看，通过增加财政投入解决受教育平等权问题应该是切实可行的。 另外，以市场为导向，优化城市教育资源配置，是在新时期发展公平教育的重要思路。我国现在实
11、行的是社会主义市场经济体制，不仅引入了市场的竞争机制，而且鼓励和发展非公有制经济，在教育领域同样6具有现实意义。允许和鼓励民间力量办学，不仅可以弥补公有教育资源的不足。更重要的是打破教育垄断，促使公办学校等、靠、要观念的转变，使公办学校由一个具有特权和特殊身份的主体变成一个平等的市场主体，使其增强生存意识和服务意识。但民办学校的设立要坚持教育平等的原则，不能像贵族学校与农民工子女专门或重点学校一样一开始就带有歧视性色彩，并加强政府的调控和管理，必须确保其教学质量。 （三）健全教育立法、完善执法与监督机制 政府有义务对权益得不到保障的儿童提供必要的帮助，如扩大入学机会、改革户籍制度，取消户籍制度
12、上教育机会的不平等，但这些，若不在相关的法律法规上得到确立， ，往往会导致政府的良好愿望落空，导致在实际实施中人为的歪曲变形，以致丧失了政策实施的本义。 针对我国的教育，在立法层面上应明确“免费能获得受教育权的义务性教育”与“需要付费才能获得的非义务性教育”两者的定义；明确“学杂费的具体费用项目，学费、学杂费的具体用途” ；明确“教育经费政府财政拨款的最低强制性法定标准” ；“学校的费用使用必须公开化、透明化，没有法律法规的规定，没有学生的同意，学校或教育行政机构不能以任何名义收取其他费用” ；从根本上取消借读费，以激励公立学校接受流动儿童的积极性，并消弭在学校内部人为地区分借读生及本地生的不
13、平等状况 ；并以立法形式保障教育投入，扩大教育机会。 （四）确保受教育权的司法救济 “无救济则无权利。 ”从受教育权的救济途径来看，不同国家在法律层次上，有诉讼、申诉、行政复议、行政强制执行和处罚、教育仲裁、7教育法庭起诉等途径，其中，司法救济是终局性的途径。作为自由权与社会权统一体的受教育平等权应当具有可诉性。一方面，教育平等权是一种防止国家干预的防御权，国家的义务是消极的不侵害，不做出歧视性的规定和判决，以不影响受教育者平等的义务教育学习机会平等权，教育条件、环境利用平等权；另一方面，国家对受教育平等权的实现具有积极促成和提供平等受教育机会和条件的法律义务。一个国家所有公民，至少是在同一地
14、区的所有公民，在受教育权的享有和行使方面应被保证形式的平等。这是宪法规定的平等权原则的对受教育权的必然要求。这种受教育平等权应与受教育自由权一样具有可诉性。例如，美国法院就经常利用其宪法第 14 条修正案的平等保护条款，审判种族歧视等各种侵犯受教育平等权的教育纠纷案件；学生可以对侵犯受教育平等权的行为寻求司法救济，直至上诉到最高法院。 流动儿童可以通过行政诉讼的方式救济受教育平等权。流动儿童受教育平等权的义务相对人是国家，侵犯流动儿童受教育平等权主要存在国家（主要是行政主体）与流动儿童之间。国家对流动儿童受教育平等权负有的保障义务包括自身的不侵害、对他人侵害及时予以保护及积极创造平等机会和条件
15、予以实现三个方面，任何法定义务的违反和提供方式的失当，都将导致受教育平等权的侵害，流动儿童可以用行政诉讼的方式救济自己的权利。 注释： 陈晓蓓.共沐阳光雨露：中国九城市流动儿童状况调查.中国青年报.2003-12-19. 8段成荣，梁宏.我国流动儿童状况.人口研究.2004（1）. 李庆涛.论平等受教育权以农民工子女为视角.山东大学.2007-3-20. 宋艳.城市流动儿童教育问题研究从教育公平的视角.长春教育学院学报.2005（4）. 参考文献： 1国家教育行政学院编.基础教育新视点.教育科学出版社.2003. 2张俊良，黄必富.城市化进程中农民工子女受教育问题探析.农村经济.2004（11）. 3范亮.城市教育问题及对策.今日教育.2005（Z1）.
