1、1我国文化产业公共财政投入的绩效分析与对策选择摘要：公共财政投入是文化产业可持续发展的基础。对 20052010年我国 31个省、市、自治区相关数据的随机效应模型（RE）计量分析结果显示：各类文化事业费支出对文化产业增加值都有显著影响，但贡献度差异很大。造成这一结果的原因在于我国文化产业公共财政投入的结构失衡，表现在总量结构不均衡、项目结构不均衡和区域、城乡结构不均衡三方面。要从优化财政投入结构、创新公共财政投入模式和建立有效评价机制等方面提高文化产业公共财政投入的绩效。 关键词：文化产业；公共财政；绩效；对策选择 中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（201
2、3）06-0076-05 一、引言 以知识经济为特征的文化产业结合丰富的创意、深度的智力投入和广泛的产业关联，给各国的国民经济发展带来了巨大的推进作用。据统计，美国文化产业的产值已占 GDP总量的 18%25%，400 家最富有的美国公司中，有 72家是文化企业；在英国，文化产业所创造的年产值为600亿英镑，占 GDP的 4%；2009 年我国北京、上海、广东、湖南、云南等发展较快的省市，文化产业增加值占 GDP的比重已超过 5%。 文化产品与服务是具有显著私人物品特征的经营性文化，也是具有显著公共物品（准公共物品）特征的非经营性文化。无论是公共文化还2是经营性文化，公共财政投入都是其可持续发
3、展的基础，各国政府也非常重视公共财政对文化产业发展的作用。本文以我国对文化产业的公共财政投入为研究对象，通过计量分析判断我国文化产业增加值与文化事业费中的基本支出、项目支出、经营支出等项目之间的关系，明确各类文化产业公共财政投入对文化产业增长的贡献。 二、我国文化产业公共财政投入现状 文化产业振兴规划的出台，标志着发展文化产业上升为我国的国家战略。近年来，我国文化事业和文化产业都出现了欣欣向荣的发展态势，文化的社会效益和经济效益均得到了显著提升。2011 年，我国文化产业增加值达到 13 479亿元，占 GDP的 2.85%左右；文化事业总投入达 392.62亿元，比上一年增长 21.49%。
4、 文化事业费、财政专项拨款、财政转移支付等是我国对文化领域的公共财政投入，其中，文化事业费是最主要的投入。我国文化事业费是指各级文化行政主管部门和各文化企事业单位在报告期内实际收到的本级财政拨款（或财政补贴）。2011 年我国文化事业费支出为 392.62亿元，比 2006年增长了 2倍多，20062011 年，文化事业费平均增长率保持在 20%左右的较高水平。但与财政收入和财政支出的增长率相比，近三年来文化事业费支出的增长率相对较低，详细数据见表 1。 三、文化产业公共财政投入的绩效分析 （一）模型及数据说明 本文以文化产业增加值为被解释变量，以文化事业费的基本支出、项目支出、经营支出和文化
5、产业固定资产以及劳动投入（文化、体育、3娱乐业的就业人员）作为解释变量，在我国各省市文化产业的生产函数服从 Cobb-Douglas生产函数思想基础上建立如下模型： 选取中国文化文物统计年鉴 （20052010 年）和中国统计年鉴（20052010 年）中我国 31个省、市、自治区文化产业相关数据，形成面板数据，时间序列数为 6年，截面数是 31，样本容量为 186个。表 2给出了解释变量与被解释变量的描述性统计。 从标准差项可以看到：各地区每年的文化产业增加值和文化事业费的各项支出的标准差都很大，说明各地区的文化产业增加值差异性很大，并且对文化产业公共财政投入的差异性也很大，各地区的文化产业
6、发展水平不一样；文化产业的就业人员标准差相对很小，表明各地区这一指标的差异性相对较小。 （二）计量分析 我们选取的数据覆盖 6年，数据时间维度较小，并且解释变量中不包含被解释变量的滞后项，所以只能使用静态的短面板数据进行估计。混合 OLS模型、固定效应模型（panel data modal with fixed-effects，FE）和随机效应模型（panel data model with random-effects，RE）是可供使用的三种模型。按照检验顺序，我们要利用 F检验、再利用 LM检验、最后利用豪斯曼检验来决定使用哪一种类型的模型。统计检验使用的软件是 Stata11.0，结果如
7、表 3： 通过检验可知随机效应模型是最优模型。下文对模型进行序列相关性检验。检验结果如表 4： 从检验结果可以看出，无论是单边检验还是双边检验，检验结果的4P值都小于 1%，因此拒绝原假设（模型不存在序列相关性） ，可以判定模型存在序列相关性，需要对模型进行修正。由于选用的是随机效应模型，为了消除可能存在的异方差性和序列相关性对回归结果的影响，我们采用可行的广义最小二乘法（FGLS）对模型分别进行修正，最终结果如表5。 从回归结果可以看出，模型经过修正后的回归结果有了明显的变化。由于前面已经检验出模型存在序列相关性，因此如果选用 RE模型 3就不太合理。比较可知，对模型修正序列相关性和异方差性
8、后的结果相对最优，即 RE模型 4相对最优，可以得出回归方程为： ln（zjz）it=1.828 9+0.752 0ln（jbzc ）it+0.095 6ln（xmzc）it+0.049 5ln（jyzc）it+0.064 2ln（gdzc）it+0.035 6ln（jyry）it （三）研究结论 根据计量分析结果，可以得到以下结论： 1. 各类文化公共事业费支出对文化产业增加值都有显著性影响。从各个参数的 t检验结果可以看到，在 5%的显著性水平下，基本支出、项目支出和经营支出对文化产业增加值都有显著性影响，相比较而言，固定资产和就业人员对文化产业增加值的促进作用并不明显。 2. 各类文化公
9、共事业费项目对文化产业增加值的贡献度差异大。基本支出的估计参数为 0.752，项目支出的估计参数为 0.095 6，经营支出的估计参数为 0.049 5。在我国的公共文化事业费支出中，基本支出对于文化产业增加值的贡献要远远大于其它类型的文化事业费项目。这进一步说明我国文化事业费的使用还主要集中在行政管理工作方面，而非项目投入及5项目运营。 四、我国文化产业公共财政投入的结构性问题分析 我们认为这样的结果源于我国文化产业公共财政投入的各类结构失衡，具体包括： （一）总量结构不均衡 虽然“十一五”期间我国文化事业费的总量增长显著，但从总量结构来看， “十一五”期间的文化事业费占财政支出比重是改革开
10、放以来较低的一个时期。在“九五”时期，我国文化事业费占财政支出的比重在0.45%左右， “十五”时期，这一数值大幅回落到 0.39%， “十一五”期间，文化事业费用占财政总支出的比重为 0.385 6%。 文化事业费占财政总支出的比重小将直接导致文化产业发展动力不足。与其他公共财政投入的横向比较可以发现，文化产业的公共事业费占财政支出的比重要小于我国教育事业费和科学事业费在财政支出中的占比（见图 1） 。比如，2011 年，这一数值为 1.73%，仅相当于科学事业费支出比重的一半，是教育事业费支出的 11.46%。 （二）项目结构不均衡 表 6中的数据表明，我国文化产业的公共事业费支出中，基本
11、支出占比最大，其次是项目支出，经营支出占比最小。这说明文化产业的公共财政投入大部分用于日常工作，对基本建设项目的投入不大，同时也说明我国文化产业中的行政事业机构规模较大，促进效率提升的分类改革需要进一步深化。近年来这一状况有所改善，基本支出所占比重从2004年的 72.76%下降到 2009年的 56.86%，项目支出所占的比重则从62004年的 16.09%提高到 2009年的 37.97%。但依据计量分析的结果，在其他条件不变的情况下，项目支出每增加 100%，文化产业增加值仅会增加 9.56%1。项目结构不均衡是导致公共财政投入效果差异的主要原因。（三）区域、城乡结构不均衡 近年来，我国
12、不同地区的文化产业公共财政投入差距依然显著。2004年，我国文化公共财政投入最高的省份是广东省（442 981万元） ，最低的省份是海南省（28 904万元） ，两者相差 15.33倍；2009 年，我国文化公共财政投入最高的省份仍是广东省（111.50 亿元） ，最低的省份是宁夏回族自治区（9.03 亿元） ，两者相差 12.35倍2。尽管国家文化事业费的投入进一步向西部地区倾斜，但西部地区文化事业费在全国的比重远小于中东部地区，以 2011年为例，西部地区文化事业费投入108.8亿元，占全国文化事业费的 27.7%，中东部地区则以 283.8亿元的投入占 82.3%。从城乡差别来看，近年来
13、我国公共财政对城市地区文化投入要远高于对农村地区的投入，二者之比基本保持在 2.5左右。这表明，农村和西部地区在公共文化建设方面处于明显的弱势。 五、对策建议 （一）进一步转变财政职能，优化财政投入结构 在文化领域，为提高公共财政投入的效果与效率，首先要改变财政职能，从原来管办一体化逐渐向管办分离转变。社会中大部分文化产品需要由市场来提供，政府主要采用宏观调控的方式发挥其管理职能。即使是在“市场失灵”的公共文化产品与服务的提供方面，政府也不再是7直接的生产者，而是以资金提供和供给者的角色，通过市场化途径逐步从“养文化单位”为主向“买文化服务”为主转变，以刺激各类文化生产企业的积极性，繁荣文化产
14、业3。 从文中各种结构分析可以看出，我国文化产业整体还处于不成熟的阶段，为了优化财政投入结构，可以从以下几方面入手：一要通过转移支付的方式，采取对农村和中西部地区适当倾斜的政策，促进文化服务均等化。西部经济发展落后和农村地区财力较弱，通过加大一般性转移支付力度填补“文化惠民工程” 、 “公益性文化”等政策对文化建设资金所产生的缺失4。二要加大对文化基础设施的投入，集中资金加强重点扶持与配套，同时要提升现有文化基础设施的利用率，以实现文化事业费中项目支出和固定资产支出的投入弹性和乘数效应。三要加大公共财政投入对于技术创新和应用的专项扶持、对于复合型文化人才培养的专项扶持，培养更多的了解国内外文化
15、事业和文化市场、具备通用经管类知识和专项技能的人才，提高人力资源投入要素对文化产业发展的拉动作用。 （二）发挥公共财政的杠杆作用，创新公共财政投入模式 一般而言，政府的财政投入是为了弥补市场失灵，提供有效的公共文化。伴随理论与实践创新，公共文化服务也可以由政府、营利机构、非营利机构等联合供给，并且文化市场需求的多样性也要求多元化的供给主体与之相适应。 创新文化产业公共财政投入的方式涉及文化产品服务的政府供给、市场供给和混合供给的三个层面。在政府供给模式中，要改变政府作为8资金提供者、公共物品生产者和提供者的三位一体的角色，更多地通过政府购买及授权委托等方式来保证公共财政投入的效率。在市场供给模
16、式中，政府可以通过税收优惠、文化产业基金扶持等方式引导、激励民营资本进入文化产业5。在混合供给模式中，基于公私伙伴关系（PPP，Public-Private-Partner）的特许经营模式，对于大型基础设施和重要的、具有公共属性的项目非常适用。比如所有权归政府所有，投资由政府和项目发起人（民营资本/社会公益组织）共同承担，在给定期限内项目运作和收益权归项目发起人的大型文化基础设施建设6。又比如，政府管理部门与社会组织签订协议，约定在一定期限内（通常 3-5年）由社会组织提供服务，政府管理部门依然对这些文化设施的管理和维护承担全部的责任并为固定资产筹资、提供流动资金等，并以管理费的方式向社会组织
17、提供日常运营所需的经费，管理费一般依赖于某些绩效指标的考核来发放。 （三）建立有效评价机制，提高公共财政投入的效率 公共财政在文化领域分类投入使用的目的是为了充分发挥政府和市场的双重优势，以避免各自的“失灵” 。但对公共财政的使用并非不考虑效率和效果，所以为了提高公共财政投入的效率，要建立合理有效的评价机制7。这首先要求建立职能科学、合理和机构统一、精干的文化宏观管理和资金监管机构，制定文化产业的投入绩效考评指标体系和实施办法；其次要求对于公共财政投入绩效的评价，构建反映“经济绩效”和“社会绩效”的二维评价体系，并做到按期评价；再次，对于财政专项资金的使用要做到全程评估考核，真正做到专项资金向
18、有利于壮大产9业发展规模、有利于推动产业链形成的关键项目倾斜，向融资困难的创新型企业倾斜，并充分反映项目实施前后的投入产出情况；最后，要实现公共财政投入程序的监督机制，政府可采用公开招标、竞争性谈判或委托第三方机构等方式进行文化产品与服务提供者的评价和选择。 注释： 数据来源：文化部及国家统计局数据。 文化事业费不含基本建设的财政拨款，不包括政府作为企业所有者投入的资本，也不包括文物经费。 文化事业费构成包括三个项目：基本支出是保障文化机构正常运转、完成日常工作而发生的各项支出；项目支出反映文化机构为完成本机构特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出之外发生的各项支出，包括行政事业性项目支
19、出、基本建设项目支出和其他项目支出；经营支出是文化机构开展专业业务活动及辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。 根据文化部计财司的有关数据整理。 根据中国统计年鉴（2002-2011） 中的数据计算。 参考文献： 1吕志胜.公共财政投入与文化产业增长：影响与对策建议J.财政研究，2012， （10）. 2王广深，王金秀.我国文化事业财政支出结构的优化分析J.华东经济管理，2008， （5）. 3张建欣.促进我国公共文化服务体系发展的财政政策研究J.当10代经济，2010， （8）. 4张少春.公共财政与文化体制改革J.求是，2007， （11）. 5吕志胜，金雪涛.基于公共财政的公共文化多元化供给模式研究J.现代经济探讨，2012， （12）. 6【美】E.S 萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系M.北京：中国人民大学出版社，2002. 7陈志楣，冯梅，郭毅.中国文化产业发展的财政支持研究M.北京：经济科学出版社，2008. 责任编辑、校对：窦丽琛
