1、 1 第一章 公共管理导论 1、管理的含义：管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。 2、管理的六点基本含义： （ 1）管理是由管理者引导的活动；管理是在一定环境条件下进行的；管理是为了实现组织目标；管理需要有效的动员和配置资源；管理具有基本的职能：计划、组织、领导和控制；管理是一种社会实践活动。 3、最早系统并明确分析管理职能的是法国管理学家法约尔，提出“五职能说”，即计划、组织、指挥、协调和控制。 从我国管理实践，管理的基本职能是计划、 组织、领导和控制。 计划职能的主要特点：预先性、预测性、评价性、选择性、调整性；
2、 组织职能的主要特点：合理性、有序性、规范性 领导职能的主要特点：权威性、主导性、决断性、公正性、协调性、规范性。是管理的核心环节； 控制职能的主要特点：监测性、修正性 4、管理学是研究管理现象及其发展规律的科学。管理学是管理观念和原理构成的知识系统，主要研究计划、组织、领导和控制中的概念、原理、方法和技术，同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率等问题。 管理兼具科学性和艺术性。管理学是科学知识体系，而科学知识体系创造性的运用就是艺术。 5、管理学的三个发展阶段：古典管理理论阶段、行为科学阶段、现代管理理论阶段。 2 古典管理理论阶段 ：以科学管理学派和组织管理学派为主干形成。 （ 1）
3、科学管理学派：奠基人是美国的弗雷德里克 .温斯洛 .泰罗。泰罗出版的科学管理原理成为管理科学正式产生的标志，泰罗 科学管理之父。 主要内容：科学管理的中心问题是提高效率。确定了工作定额原理；为工作挑选一流的人员；实行标准化管理；实行刺激性的计件工资制；劳资双方为提高劳动生产率共同合作；实行计划职能与执行职能的分离；使管理职能细化，在此基础上实行“职 能工长制”；实行组织控制的例外原则。 （ 2）组织管理学派：代表人物 法国的亨利 .法约尔和德国的马克斯 .韦伯。 法约尔 工业管理与一般管理，主要内容：管理的基本职能，包含计划、组织、指挥、协调和控制；管理的一般原则， 14 项：管理分工原则，全
4、力与责任联系原则，确立和遵守纪律原则，命令的统一性原则，指挥和领导的统一性的原则，个人利益服从整体利益原则，公平支付报酬原则，全力适度集中原则，管理划分等级系列原则，秩序原则，公平管理原则，保持组织成员稳定原则，首创精神原则，团结协作原则。 韦伯 社会和经济组织 的理论，提出了理性化的基本原则和观念，管理组织必须安置科层制设立，即按照明确的分工和自上而下的层级系统来构建管理的组织，按照法理性认同原则进行组织的权利管理，管理遵循对事不对人的原则，行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。 2、行为科学阶段 泰罗 “霍桑实验”是由美国行为科学家乔治 .埃尔顿 .梅奥主持，在西方电气公司所
5、属的霍桑工厂为测量各种因素对生产效率的影响程度而进行的一系列实验。奠定了管理的行为科学基础。 （ 1） 人的需求、动机和激励问题。代表人物马斯洛的需求层次理论，生理需求、3 安全的需求、社交 的需求、尊重的需求、自我实现的需求，代表作人类动机的理论和激励与个人。赫茨伯格的双因素激励理论，工作的推力和工作与人性中提出影响人的积极性的因素主要有保健因素和激励因素。 （ 2） 管理中的人性问题。代表麦格雷戈的“ X 理论 Y 理论” ，企业的人事方面 和阿吉里斯的“不成熟 -成熟理论” ，个性与组织。 （ 3） 人际关系问题。巴纳德的动态平衡理论，卢因的群体动力学理论。 行为科学阶段的管理理论的特点
6、：强调对人性的全面关注，重视非正式组织，主张在管理方式上有监督制裁转向人性激发，由专断转向民主。 3、现代管理理论 阶段 孔茨认为，现代管理学派林立，形成了“管理学丛林”现象。 （简答） 管理理论的演进特点：管理学的发展是从对管理中经济人、机械人的设定到对管理中社会人设定的过程；管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程；是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程；是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。 第二节行政与行政理论的发展 1、行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。特点：
7、执行性、政治性、权威性。 （多选 ） 2、行政学是一门研究国家行政机关依法有效的管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科。（ 1）行政的主体是国家权力机关的执行机构，即国家行政机关；行政的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。行政活动的跟班原则是依法管理。行政学的主要任务和根本目的在于探讨和发4 现行政活动的规律性，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。 3、行政学诞生于美国。代表任务：威尔逊、古德诺、怀特。行政学在西方兴起的原因：行政国家的出现，文官制度改革运动的发展，多种学科的形成和发展，专业教育和职业教育的发展 （ 简答） 西方行政学产生于美国，以 1887
8、年威尔逊发表公共行政研究为标志。 行政理论三阶段：形成时期 （科学管理时期）侧重研究人的活动对象，以及人与活动对象的关系，采用标准化的机械管理模式，“人与机”关系的理论根本缺陷是忽视人的因素，把人视为附属物。成长时期（行为科学时期）研究重点房子人的本身、人的行为、人的作用、组织的作用以及人与组织、环境的关系。如以梅奥为首的三位哈佛大学教授主持的霍桑实验、巴纳德的动态平衡理论，西蒙的决策理论，麦格雷戈的 X-Y 理论，马斯洛的人的需要层次理论 。过分强调感情社会因素，忽视理 性等因素。发展时期（现代科学管理理论时期或新公共行政管理时期）大量的新流派新理论新方法，围绕行政管理问题的解决二交叉融合，
9、为政府管理研究的突破奠定了坚实的基础。 布坎南的公共选择学派，科斯（诺斯、威廉姆逊与德姆赛茨）的新制度经济学派，帕森斯提出每个组织系统分为决策、管理和技术层次。 4、公共管理的研究途径：管理学途径、政治学途径、法学途径、经济学途径。最有影响的经济学途径是公共学则理论和新制度学派。 基本研究方法：系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。 第二章公共组织 公共组织是公共管理的前提和基础。 1、 组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往二形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。 组织目标5 与行为 是组织的本质性特征。 2、狭义的公共组织仅指国家机关。 公
10、共组织的构成要素 12 个：人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。 3、公共组织的类型：按财务 -会计标准分类（ 6 类），有利于加强审计和对公共组织的监督：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会；按公共权力标准（的强制性大小）分类：强制型公共 组织，主要是政府部门；半强制型公共组织，仲裁委员会、 消费者权益保障委员会、行业协会。非强制型公共组织，各种学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询机构。按权威与等级结构标准分类： 古典模型 ，特点：具有 目标、过程、顾客、领域四个基础； 对于每个组
11、织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动，任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属，即存在控制范围，行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构，垂直 领导活动与参谋活动被严格加以区分。 官僚模型 ，理论基础是马克斯。韦伯的官僚理论。 特点 ：基于职能专业化的劳动分工，有明确的职权等级制，有与任职者和职责相关的规章制度，有处理工作的程序系统，人与人之间关系的非人格化，雇员的选择与提升以其技术能力为基础。 第三部门行政模型。 特点：公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理；在很多方面政府成为“代理
12、人政府”许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府不可能轻而易举的监督组织之外的代理商，除非损害 了该项目和所服务的公众利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同；行政组织不是 孤立的处理公共事务， 他们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。 6 4、管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。 管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。 工作越复杂管理幅度越宽。 管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。层次越多，幅度越小，金字塔，“尖型结构”优点：权力集中，分工明确，便于统一行动；但信息传递途径长，
13、信息失真，使高层决策走样执行。 阻碍夏季积极性、主动性发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化；层次少，幅度 大的“扁型结构”，特点：管理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，较灵活。但相对松散，集体行动难度较大。 5、公共组织的结构形式， 大多数是“科层组织”，古典模型和官僚模型是科层组织。 直线机构、职能结构、直线 -职能结构、矩阵结构（各种工作领导协调小组及办公室）、（与矩阵结构相似的旁系组织结构，如经济学会、行政学会、专业技术职称等级评审委员会及高校的学术委员会。） 6、政府组织的结构：纵向结构，我国行政组织可分为行政组织和地方行政组织。横向结构。 7
14、、行政体制的基本类型： 根据行政组织中最高决策权所属人数分为首长制和委员制（ 我国实行首长制， 也吸收了委员制的长处）；根据行政组织构成单位的功能和性质可氛围层级制和职能制；根据性质权力的使用特点可氛围集权制和分权制，根据性质组织中同一层级各部门所受的指挥和控制可分为 完整制 （中国）和分离制。 8、在公共组织一般环境中，政治环境、经济环境、文化环境、技术环境、舆论环境是最中医的环境构成因素。 第三章 公共决策 7 1、决策的一般特征：预见性、选择性（是决策的灵魂）、主观性 2、决策的内容可分为目标选择和方案选择。 目标选择：目标的确定要具体 ，不能含混不清；要力求恰当，防止目标偏高或偏低，有
15、可检验性。 方案选择： 在生活中，人们习惯把只有一个方案可供选择、没有其他选择余地的选择称为 “霍布森选择”，如“背水一战” 。管理上的格言“当看上去只有一条路可走时，这条路往往是错误的。”鼓励人们多探索。 3、决策类型： 1 根据决策问题的重复程度不同， 程序性决策和非程序性决策 2 根据决策目标的多寡，单目标决策和多目标决策 3 根据决策条件（或称自然状态）的可控程度，分确定型决策、风险型决策和 非确定型决策（决策风险最大） 4 根据决策权限的制度安排，分个人决策和群体决 策。（群体决策是决策权由集体共同掌握的决策，虽然受个人因素的影响较小，但受群体结构的影响较大。在群体决策中，参与者的互
16、动既可能导致优势互补，也可能倒是弱势叠加。） 5 根据决策 要解决的问题性质，分原始决策和追踪决策。追踪决策是指当原始决策的实施结果严重威胁决策目标的实现时，对原始决策目标及其执行方案进行根本性修正的二次决策， 特征：回溯分析，非零起点，双重优化， （害中取小，即为大利） 心理障碍。 4、决策的前提 西蒙：价值因素和事实因素 事实因素是决策中依据的客观事实；价值因素是决策者的个人好恶。作任何一项决策首 先需要考虑的就是价值问题。 价值判断 是决策的首要前提；区别：越8 是低层次的、技术性较强的决策，事实因素所占比重越大，越是高层次的战略性的决策，价值因素占比越大。 事实前提的特点是客观性、可检
17、验性和变动性 （简答） 价值前提与事实前提的区别： 提出问题的角度不同，价值前提是从需不需要和值不值得作出决策的角度提出问题，主要侧重于决策主题的要求；事实前提则是从能不能和可不可以的角度提出问题，侧重于客观实际条件。 2 认识形成的依据不同，事实前提的判断依赖于明溪的客观标准，所以往往容易达成共识，价值前提的判断泽依赖于人民的价值 体系，常引起冲突和矛盾； 3影响决策的作用不同，价值前提对决策的影响主要表现在决策目标的确定上，事实前提对决策的作用主要体现在行动方案的选择上。 5、行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程
18、中所作出的决定。 特点：决策主体的特定性，内容的广泛性，权威性。 6、 行政决策系统：信息、参谋、决断、监控子系统 信息子系统：由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递贮存等工作，是决断子系统的辅助机构，为行政 决策提供资料。职能：收集信息，加工处理信息，传递信息。 参谋子系统：由掌握各门类知识的专家学者和有经验的实务人员组成，是决断子系统的辅助机构。职能：协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标。 为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法；对公共政策的实施今昔跟踪反馈分析。 决断子系统：由拥有决策权力的领导者集体组成的中枢机构，是政策制定活动的组
19、织者，领导政策制定的全过程。 特点：权威性和主导性 9 作用：界定政策问题，确立政策目标，设计政策方案，选择政策方案。 监控子系统： 是决断子系统外的人员和机构对行政决策行为以及 对政策方案的内容和执行情况依法进行监督和控制的机构。作用：防止决策者滥用决策权，促使政策内容切合实际，监督执行机构及其人员正确执行政策。 7、行政决策体制：独裁制、议会制和人民代表大会制 独裁制特点：通过传统继承或政变等方式产生的权威任务享有最高决策权。宗教领袖型（伊斯兰教义），君主亲政型，军人独裁型。 议会制：议会 -总统制，议会 -内阁制，议会 -委员制。 人民代表大会制主要内容：各级人民代表大会都由民主选举产生
20、，对人民负责，受人民监督，各级人大及其常委会严格按照民主集中制的原则集体行使权力；实行“议行合一” 国家行政机关审判机关和检察机关由人大产生，对它负责，受它监督；中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导下，充分发挥地方的主动性积极性原则，但全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系，选举指导和工作联系关系。在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治 。特点： 中国共产党在人民代表大会制中起着领导作用。 8、 行政决策的基本程序：问题界定，目标确立，方案设计，后果预测，方案抉择。 问题界定 的基本 环节 ：症结分析，原因分析，确切表述； 方法 ：类别分析法，类比分析法、假设分析法和层次分析
21、法。 目标确立： 行政决策的目 标 特征 ：层次性，多样性，从属性。 目标确立 原则 ：针对性，可行性，系统性，规范性，具体性。 环节 ：依据确定和体系建立； 主要 方法 ：综合指标法，主要目标列举法，目标排序法，综合评分法，逐步淘10 汰法。 方案设计：是行政决策的中心环节 。 环节： 轮廓设想，细部设计； 方法： 头脑风暴法（自由思考），对演法（分方案小组互相辩论挑剔），综摄法（比喻法或集思广益法，通过收集那些表面上看来带有情感色彩或不合理的想法，并把他们同决策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法来处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，“变陌生为 熟悉”。 后果预测 步骤：
22、收集资料，确定方法，计算和分析，评审结果； 方法： 德尔菲法（采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，而后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综合、反馈，经过多次反复循环之后得到一个可靠一致的意见的方法。） ；会议法，时间序列法，回归分析法，趋势外推法。 方案抉择环节： 确定标准，可行性分析（政治、经济、法律、行政、技术可行性）合法化； （选择题） 方法：经验判断法，适用于某些程序化决策方案的选择 决策树技术 ，实验法，模拟法。 第四章 行政领导 1、 领导的基 本要素：权力，对人的认识与理解，与组织和群体成员的联系，领导风格、作风以及营造出来的组织、群体氛围。 2、 领导职务序列： 10 各职务等次； 8个非领导职务序列：巡视员（厅局级正职）副巡视员（厅局级副职）调研员（县处级正职）副调研员（县处级副职）主任科员（乡科级正职）副主任科员（乡科级副职）科员、办事员。 3、 领导的来源有 2 种：内部来源，系统内升任和补充， 2 是外部 来源，通过 选
