1、论种子市场准入制度【摘 要】种子认证和品种认定作为种子市场准入制度的两种不同模式，对于促进种子产业发展具有积极意义。在市场发育较强，制度完善和农业规模化程度高的发达国家和地区主要采用认证制度；而在市场发育较弱，制度不完备和以小农生产的中国及发展中国家和地区，长期以来采用品种审定制度。本文比较两种制度，探讨中国种子市场准入制度逐步从审定走向认证的合理性和具体应对策略。 【关键词】市场准入；种子认证；品种审定 随着种子法的实施和种子育、繁、推一体化及市场化的进程，品种审定制度与市场经济发展的不相适应逐渐显露出来，它一定程度制约着种子企业快速发展，制约着不少育成新品种直接转化为生产力。品种认证作为一
2、种市场化的监管措施，更加有利于促进种业发展，使我国种业种质资源得到合理的运用和发展，使植物品种和遗传资源得到延续及保护，保护种子公司以及从事合法种子贸易的农民的权利，维护国家的粮食安全。 一、当前我国品种审定制度 （1）不适应品种更新更换速度加快的形势。当前，随着市场经济的深入发展和种植业结构的进一步优化，农作物品种更新更换速度不断加快。品种审定制度也适应形势发展不断改革，如品种参试时间缩短，降低品种审定的产量指标，由 1 年 1 次审定变为 23 次审定等等。尽管如此，沿用多年的品种审定制度仍然在体制上没有大的突破。主要表现为，一个品种育成后在通过育种单位自身品比试验的基础上，还必须通过官方
3、的区试审定，占用时间较长，许多品种错过了最佳推广时机。从种子经营的角度来看，品种审定制度要求每个品种的区域试验不得少于 2 年，即使是再成熟的品种也必须接受几年官方试验。许多企业认为这样缩短了品种生命周期，也缩短了品种的最大盈利期，因而出现了许多企业为延长品种生命周期和盈利期，想方设法进行未审先推的问题。 （2）品种推广过程中出现问题相互推卸责任。 “无责审定”和多年来未形成有效的品种“退市机制”是我国审定制度一大缺陷和导致种子市场混乱的一大成因。通过审定的品种，一旦出现种植区域不适应、生育期偏长、抗病性较差等问题，种子企业和育种单位可以品种通过审定为借口，不予理赔，而品种审定委员会也不会承担
4、这个责任，使种子法规有关谁推广谁负责的精神得不到落实。 （3）品种审定制度在种质资源创新方面的双重作用。在品种审定制度实施以后，特别是种子法颁布出台后，农业科研急功近利，虚夸浮躁成风，以审定是硬道理为准则。高能育种者在种质资源利用上能走在前沿，有力促进优质资源挖掘采集利用同时，模拟育种成为现今从业者的流水线，育种者材料千篇一律，材质雷同，更有甚者从法律法规角度也设置了品种创新的门栏，如玉米 DNA 图谱只要达到两个位点不同就是新品种等，如中国蔬菜之乡山东寿光在 20 世纪初，年生产 40 亿公斤蔬菜 80%是“样品种” ，高端菜均被跨国公司主导，很让业界人士感慨，如果不能端正科研方向，没有长远
5、育种目标；自主创新能力和市场竞争力就成为空话。 二、美国种子认证制度 （1）美国种子认证机构。美国种子认证机构是根据联邦种子法或州种子法的授权，代表官方鉴定种子的专门机构。目前美国拥有45 家认证机构负责各种农作物的认证，这些机构可以分为三类：农作物改良协会、各州农业部门和赠地学院，三者所占比例分别为55%、25%、20%。各认证机构下属的作物评审委员会负责对种子进行评审和认证，该协会的组成成员包括来自私人认证机构的代表、科学界的成员、私人育种家以及美国农业部门的官员组成。其组成人员的广泛性，保证了这些机构的透明性和公开性，在决策过程中也能够体现农民的利益。 （2）种子认证程序。美国采用严格的
6、四级生产程序进行种子的繁殖，四级生产程序依次是：育种家种子、基础种子、注册种子、认证种子，且用不同颜色标记：基础种子标记为白色、注册种子标记为紫色、认证种子标记为为蓝色。认证的整个过程中涉及到种子田间生产、收割、种子处理、种子试验室抽样检查等各个环节，认证种子在市场上的销售应使用具有认证种子的蓝色标签标记。认证种子的推广工作主要依靠各州的农作物改良协会，通过各种推介会和培训等方式来进行推广。 （3）认证制度的发展及趋势。现在很多认证机构开始尝试开展一些新的业务，包括：（1）质量保证程序，包括对转基因生物或非转基因生物状态的认证等。 （2）身份保持程序，主要指延伸到服务于农产品的消费者和最终用户
7、，如为高级油提供认证。 （3）害虫侦查服务。 （4）种子抽样和种子测试服务。事实上，美国种子认定制度在内的市场准入制度，与其一直秉承的政府尽量不干预市场的理念吻合，不以种子生产许可证或种子经营许可证作为种子公司的建立前提，减少了社会投资向种子产业转移的障碍，有利于私人资金自由地、迅速地向种子产业转移，为种子产业的健康发展提供强有力的资金支持。 三、我国品种审定与美国种子认证制度的比较 （1）适用条件不同。从美国发展现代农业之始，就比较重视种子监管，但逐渐从一个强制性的监管走向市场化的监管，目前通过私人自治实现的认证制度，能够充分保障美国种子质量安全，保证种子产业的健康发展。中国在此方面则较为弱
8、化，品种审定制度的实施在上世纪 80 年代到种子法出台阶段发挥了重要作用，保证了中国种子产业水平不断提升。当然，自从中国加入 WTO 之后，国内市场开放程度不断增强，种业发展也到一定阶段，变革原来的品种审定制度，走向更加简化、市场化的认证之路应该是发展趋势。 （2）规制环节和程度不同。美国种子认证制度是一个自愿的制度，并非像我国品种审定制度一样是强制性的法律制度，但是这个自愿性的制度，却在美国历史上发挥了重要的作用。联邦种子法只对流通环节进行了规定，对于生产环节，如果要销售认证种子，就需要遵守认证机构所规定的整个种子生产流程。这一规定，就会促使生产者或销售者在种子流通之前，自愿的去对自己的种子
9、进行认证，因为只有去认证，才会确保种子的质量，才能确保购买者和使用者对种子的放心态度。这样的一个制度，就确保了认证者对自己的种子在质量上的信心，同时保证了育种者，经营者以及使用者的合法权利和利益。而在我国，品种审定的这一环节是强制性的，也就是说，无论种子能否流通，质量能否过关，都要有进行品种的审定环节，一些低质量的种子也会进入品种审定程序，在一定程度上就浪费了大量的人力物力，导致过多的品种不能通过审定或者即使通过审定的种子，也不一定能够在市场上流通和使用。 （3）认证或审定监管机构不同。美国设立种子认证机构协会（AOSCA）和独立监管机构，使得大学研究机构、推广机构、企业、农民与农业部门一起参
10、与决策和种子纠纷处理，一方面精简了政府机构，降低管理成本；另一方面各利益相关方的广泛参与，保证种子管理的透明、公正、公开、参与，使种子管理更有效率。相比我国的品种审定制度委员会，都是由一个或多个的委员构成，而没有外界的组织和个人参与，也没有对种子有直接使用关系的农民参与，导致品种审定的权利过度集中，这就不可避免的会有一些弄虚作假，以权谋私的现象出现，导致一些不合格的种子流入市场，损害育种者，经营者和农民的权益的情况出现。美国的联邦种子法对品种上市要求也非常宽松，品种可不经审定和登记注册即可上市。同时，美国有一套品种注册体系，育种者可以自愿申请注册。育种者在申请品种注册时，只须向注册机构提交文字
11、材料，如确定本品种价值和适宜种植区的试验报告等。我国则未经品种审定，不允许上市，而且审定要求也不很统一，有国家和省级两种审定标准。 四、完善我国种子市场准入制度的建议 （1）逐步取消品种审定制度。建议逐步取消品种审定制度，进行品种登记，由种子企业和育种单位自行安排新育成品种对比试验，取得试验数据，报相应品种管理委员会登记，即可上市推广，达到缩短试验时间、节约试验经费、促进新品种及时转化为生产力。提高种子上市门槛，进行品种招标，让有经济实力、有技术优势的单位供应种子，由这些企业制定出品种的技术保障措施，企业不仅对种子质量负责，而且还要负责配套栽培技术的落实，这样更有利于良种良法的推广。 （2）大
12、力推行种子认证，实现种子生产全程质量监控。种子认证制度是欧美发达国家控制种子质量的主要途径，推行种子认证对保护农民利益，促进国际种子贸易，确保种子产业健康发展等都具有重要意义。我国开展种子认证试点工作已有多年，积累了丰富的经验，随着我国种子标准体系的不断完善、检测机构承检能力的逐渐增强和种子企业的质量意识不断提高，应尽快成立法定种子认证机构，颁布适合我国国情的种子认证实施办法，全面推行种子认证，促进我国种子产业健康快速发展。同时完善种子检验室的规章制度，落实种子的检验过程，做到责任落实到人，每个人对检验结果负责，这样就避免了责任缺失的问题，使每个人都能拥有良好的职业道德，在制度的约束下更好的完
13、成对种子质量的检验。 （3）修订完善种子法规，种子认证和登记制度纳入法制轨道。为配合中华人民共和国种子法的完善和细化，要按照市场经济要求，逐步弱化和取消相关品种行政审批手续。可以考虑分步骤地用品种登记备案制代替品种审定制，如可优选一批资质好、信誉好的大中型种业企业，进行品种登记备案试点工作，为完善种子法规探索经验。 （4）品种认定相关具体措施。实行品种登记制度，应设置相应的品种管理委员会，建议设置国家、省、市三级农作物品种管理委员会，机构要精干，品种管理委员会负责品种审查登记注册、品种公布、淘汰品种目录确定等日常工作，不再承担品种试验及审定的具体事宜。建立起品种淘汰制度。为避免种子市场品种数量
14、不断膨胀，失去动态平衡，在建立品种登记制度的同时，同步建立品种退出淘汰机制。每年品种管理委员会在审核登记公布一批品种的同时，确定一批在生产上使用年限长、退化严重的淘汰品种名单，取消品种登记终身制，使品种数量在生产上保持合理水平上的动态平衡。 我国品种审定制度对我国农作物品种选育在特定时期起到了很大的推动作用，近年来品种审定制度也在逐步的完善，但仍然存在一系列的问题，包括品种审定制度的区域性划分标准、评价体系、品种审定周期、品种审定带来的负面影响等等问题，这些问题都关系到育种者、经营者和普通农民的利益，当然也关系到种业发展和国家粮食安全。不断发展的世界，要求我们在种子相关制度方面要作出改革，这就是品种审定与种子认证的抉择问题。就目前经验来看，种子认证在简化手续，促进种业市场化发展，提升企业竞争力等方面都有着良好的作用，应是我们种子制度改革的方向。 参 考 文 献 1杨东霞，贺丽云.美国种子法律制度概要J.世界农业.2011（1）：3435 2牟萍.美国种子市场准入制度评析J.世界农业.2010（8）：34 注：农业部出台的农作物种子生产经营许可证管理办法 、 农作物种子标签管理办法 、 农作物商品种子加工包装规定 、 主要农作物品种审定办法 、 主要农作物范围规定等五个配套行政法规。国务院出台植物新品种保护条例 ，农业部和林业局分别颁布农业部分和林业部分实施细则。
