1、西安市环境影响评价公众参与机制构建研究【摘 要】无论从“厦门 PX 事件”还是“上海磁悬浮事件”都折射出公众对环境评价的影响力越来越大。虽然西安目前并没有面临大的环境评价公众参与危机，但是环境影响评价中公众的参与机制问题这同样值得我们研究。目前的西安市环境影响评价公众参与机制存在的公众参与自觉性低、法律制度保障不完善、信息公开度低等问题亟待解决。 【关键词】环境影响评价；公众参与西安 一、环境影响评价的概念 1.环境影响评价的定义 环境影响评价制度是我国的一项基本环境保护法律制度。 中华人民共和国环境影响评价法给出了环境影响评价的法律定义为：指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、
2、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。环境影响评价明确了开发建设者的环境责任及规定应采取的行动，可为建设项目的工程设计提出环境保护要求和建议，可为环境管理者提供对建设项目实施有效管理的科学依据。 2.公众参与的定义与内涵 “公众参与” （Public Participation）广义的说是一种连续、双向的交流过程。从社会学角度讲，所谓“公众参与” ，是指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体在权利、义务范围内所从事的有目的的社会行动。 环境影响评价中的公众参与是指项目方或环评工作组同公众之间的一种双向交流。其目的是使项目能被公众充分认可，并将公众对项目
3、的各种意见和看法体现在公众参与的结论中，公众参与作为一种协调工程建设和社会影响的手段，在环评工作中弥补了单纯技术研究的不足，尤其是重点污染建设项目及移民问题较大的项目，公众参与能使环评单位在环评中的预测及分析更加完善，提出的建议更趋合理，同时把达不到建设要求的项目否定掉。因此，公众参与能使项目的规划、设计更完善和合理，从而有利于最大限度发挥项目的综合效益和长远效益，以取得经济效益、社会效益、环境效益三者的协调统一。 公众参与内容包括：（1）提高公众对环境保护机构如何调查、解决环境问题的过程和机制的认识。 （2）使公众对拟议的过程、项目建设、区域开发和公共政策有充分的了解。 （3）对项目的生产、
4、运营的监督和环保设施验收合格后的达标排放的监督，环境保护机构积极听取相关的公众对资源的利用和开发、环境管理战略方案以及各种决策的任何意见、建议和要求。 （4）协调项目建设与公众的关系，使公众把项目建设看成是与己紧密相关的事，而不再持对立或漠视的态度，并自然地使政府机构、各专业专家及受项目直接或间接影响的公众与项目提出者之间形成了融洽的共同协作的关系。 二、环境影响评价公众参与机制现状 公众参与环境保护是与环境问题相伴生长的，公众参与思想随着环境影响评价制度在世界各国的建立而进入各级法律条文中。我国在 1979年环境保护法（试行） 中首次引入了环境影响评价法律制度，但没有规定公众参与的内容。19
5、91 年我国实施了一个由亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目，该项目首次在我国环境影响评价中引入公众参与机制。1993 年，由国家计委、国家环保局、财政部、人民银行联合发布的关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知中明确提出了公众参与的要求，该通知提出公众参与是环境影响评价的重要组成部分，而且规定了公众参与环境评价的主体、阶段、基本方式等内容。1996 年修改的水污染防治法第 13 条规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项日所在地单位和居民的意见。 ”1997 年 3月 1 日开始实施的环境噪声污染防治法也有同样的规定。2002 年通过的环境影响评价法在公众参与方面较
6、以前取得了突破性进展。该法在第 5 条、第 11 条、第 21 条分别对国家鼓励公众参与环境影响评价、规划环境影响评价的公众参与、建设项目环境影响的公众参与进行了规定。但是，这些仍是比较原则性的规定上，在实践中缺乏操作性。2005年 3 月发生“圆明园事件”事件中国家环境保护总局举办了圆明园防渗工程环境影响评价听证会，这是自环境影响评价法评价法实施以来环境保护总局举办的首个听证会，掀起了公众参与环境影响评价的高潮，并直接催生了中国环境保护领域第一部有关公众参与的规范性文件环境影响评价公众参与暂行办法的诞生。该法于 2006 年 3 月 18 日起施行，其中对公众参与环境评价的权利及具体范围、程
7、序、方式和期限等作了详细规定。 三、环境评价公众参与机制在西安的发展 随着环境影响评价公众参与暂行办法的正式实施，各级政府开始更加注重公民深度参与环境评价的重要性。西安市也是如此。2011 年4 月 9 日西安市城市快速轨道交通建设规划环境影响评价公众参与第一次公示。目的是开展公众参与活动，收集公众意见，为完善建设规划提供依据。2011 年 11 月 2 日，西安市环境保护局关于进一步加强建设项目环境影响评价公众参与工作的通知（征求意见稿）公开发布，该通知明确了：需要开展公众参与的项目环境影响评价的范围、确定了组织公众参与的主体和方式、公开建设项目环境信息的内容、征求公众意见的对象、公众意见的
8、处理。2012 年 12 月 29 日咸阳市发改委网站上宣布了备受关注的“关于陕西咸阳化工产业园总体规划中 PX（对二甲苯）产品的情况说明” 。 “说明”里提到：针对公众反映的问题，市委、市政府高度重视，及时组织人员进行调查了解并最终对咸阳化工产业园规划进行了优化调整，取消了 PX（对二甲苯）产品。该产业园离西安钟楼直线距离仅仅 44 公里。此次西安市公众的参与有效的影响了环境评价结果。 四、公众参与环境评价中存在的问题 1.公众参与环境影响评价自觉性低 公众参与是人们参与国家事务管理的宪法权利的充分体现。从近几年各个城市涉及到的有关 PX 事件中可以看出，无一例外都是因为公众充分发挥主人翁意
9、识，影响了事件的发展，让一项有巨大环境风险的工程有了重新评估的机会。但是，必须指出，PX 事件的公众参与只是公众在重大环境事件中一次自发的行动，从最早厦门的政协委员的“提案”产生的巨大社会影响，加上新闻媒体和网络的渲染，公众才真正意识到参与到环境评价的重要性，才真正体会到关注自己的生存环境和生活状态到了如此近的地步。几项 PX 项目都是由公众发起游行来迫使相关单位重新审视、最终撤出地方，许多国家机关对公众参与政府决策持不积极或走过场的态度，人们在思想上尚未形成公众参与政府决策的观念和习惯，尤其是在环保领域，公众参与尚未完成从自发到自觉的转变。 2.公众参与结果的效力缺乏法律保障 公众参与的效力
10、是指环境影响评价机构对于公众的问题和意见的认定，它决定了公众的意见在相关决策中是作为参考还是作为决策的依据。环境影响评价法和环境影响评价公参与暂行办法对此没有明确规定，只是暂行办法第 17 条规定， “建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。环境保护行政主管部门在作出审批决定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。 ”这显然是单方面的规定，没有规定公众对于主管机构的最终决策没能采纳其意见表
11、示异议，或者认为主管机构的行为违反了法律时，公众具有怎样的权利请求和救济方式。 3.环境信息公开透明度低 中国先后颁布了环境影响评价公众参与暂行办法 、 中华人民共和国信息公开条例 ，国家环保总局又公布了环境信息公开办法（试行） ，但是，这些法规及制度的规定往往过于宽泛和原则，未能真正把公众参与的权利落到实处。 暂行办法第 7 条规定了“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照本办法的规定，采用便于公众知悉的方式，向公众公开有关环境影响评价的信息” 。公众参与的组织上规定由建设单位或其委托的环境影响评价机构组织，但是，对于公众参与的信息公开的原则、阶段、范围、主体、方
12、式、保障等制度性规定则没有确立。同时，由建设单位或其委托的环境影响评价机构组织的公众参与，这种制度安排也让人感到质疑。 五、解决环境影响评价中公众参与机制的对策 1.加强环保宣传教育，强化公众的参与环境保护意识 公众的环境意识是影响公众参与有效性的一个至关重要的因素。据国家环保总局、教育部 1998 年的一项全国公众环境意识调查表明：在参与环保活动方面，低度参与比例为 65.9%，高度参与比例仅为 8.3%。可见，我国公民的环境意识和环境参与程度还很弱。公众具有较高的环境意识是提高公众参与有效性的基础和先决条件。要增长公众的环境知识，提高环境意识，一个重要的手段就是加强环境知识宣传教育，帮助公
13、众掌握环境知识，了解环境保护法律体系，以及环境保护的技术知识等。 2.提供法律保障 虽然我国环境影响评价中的公众参与在暂行办法有明确规定，但是还存在着没有规定涉及公众参与权受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考虑公众意见应当承担何种法律责任等条款，法律也未就规划部门或建设单位不组织公众参与活动的法律后果做出规定，这影响了公众参与的长效性，公众应有参与的权利，应促进环境决策的民主化，逐步扩大环境诉讼的主体范围，在立法完善过程中，应根据我国实际情况引进公民环境诉讼的条款，对于没有接受公众参与的建设项目，公众可以向法院寻求救济。这样才能使公众参与的权利得到切实的保障。 3.确立信息公开机制，拓宽环
14、境公众参与的途径与范围 公众在参与环境决策中享有的具体权利包括知情权、参与权和请求救济权。知情权是指人们有知道环境的真实状态的权利，公众只有在了解环境状况和相关环境知识后，才能为自己参与环境决策提供依据和前提；参与权是指公众与各阶段环境影响评价的权利，只有完整的参与，公众才能最大限度地了解环境决策的对象和内容，也才能提出更多、更全面的意见和建议；请求救济权，指公众的环境权益受到侵害后向有关部门请求保护的权利，包括司法救济权、行政救济等方式。只有公众享有请求权，其环境权的实体权利才能真正得到有效的保障。 4.建立健全公众参与机制，保障公民环境知情权与参与权 中国已初步建立起公众参与机制。中国的环
15、境保护法 、 环境影响评价法和国家环保总局出台的环境影响评价公众参与暂行办法 ，对公众参与环境影响评价的范围、方式和组织形式等做出了具体规定。但是中国的公众参与机制远未健全。公众参与环境保护空有高涨热情却缺乏切实有效的途径与方式进入环境保护的管理与决策。环境状况知情权与环境事务权的缺位所导致的弊端在厦门 PX 事件中体现尤为明显。因此，需要采取切实有效的措施把公民的环境状况知情权和环境事务权上升为一种正式的法律权利。 参考文献： 1王乐夫.试论公共管理的内涵演变与公共管理学的纵向学科体系J.管理世界，2005（6）： 57-63. 2俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架J.南京社会科学，2
16、001（9）：40-44. 3汪向阳，胡春阳.治理：当代公共管理理论的新热点J.复旦学报：社会科学版，2000（4）： 136-141. 4俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架J.南京社会科学，2001（9）：40-44. 5鲍静.危机中的政策困境与化解J.南京社会科学，2005（1）：32-37. 6褚松燕.公民有序参与：政府治理危机的化解之道路J.河南社会科学，2004（6）：19-21. 7朱水成.我国公民参与政策制定问题研究概述J.理论导刊，2008（2）：105-107. 8彭宗超，薛澜，阚珂.听证制度透明决策与公共治理M.北京：清华大学出版社，2004：27. 基金来源：2013 年度西安市社科规划基金项目“西安环境影响评价公众参与机制研究（13IN14） ”。 作者简介：孙颖玲（1979） ，女，河南安阳人，硕士研究生，讲师，西安外事学院旅游系主任，中国民主促进会会员，研究方向：旅游经济、区域经济。
