1、中国“草根型”慈善组织发展中的政府角色探析摘要 随着我国公益事业的发展，各类公益组织如雨后春笋般出现， “草根型”慈善组织就是其中一类，它正逐渐成为推动我国社会发展的重要力量。目前，我国政府在对这类慈善组织的管理中出现了角色越位和缺位的现象，因此，本文在结合本国国情和草根型慈善组织现状的基础上，提出现阶段政府应该加大对慈善组织的支持力度，合理定位自己在草根型慈善组织中的角色，从各方面为慈善事业的健康发展提供保障。 关键词 慈善组织；草根型；政府角色 随着社会的不断发展与进步，大量非正式的“草根型”组织纷纷出现在人们的视野内。 “草根型”承慈善组织作为慈善事业的重要载体之一，承担着开拓和发展政府
2、或个人无法也不愿意承担的社会责任，起着为国家和社会排忧解难的作用，并已成为社会发展进步过程中一支重要的、不可或缺的社会力量。正因为如此，党的“十八大”报告指出：“统筹推进城乡社会保障体系建设，完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业，做好优抚安置工作。 ”目前我国正处于经济社会转型时期，政府应当如何实现其在“草根型”慈善组织中的合理定位，扮演好自己的角色问题，如果这一问题处理不善，将会严重制约草根慈善组织的生存和发展，影响其应有功能的发挥，本文就这一问题做一分析和研究，并结合本国国情和草根型慈善组织的现状，提出合理定位政府在“草根型”慈善组织中角色的具体 措施，从各方面为慈善事业的
3、健康发展提供保障。 1.政府与“草根型”慈善组织之间的关系 草根型民间慈善组织是响应政府或社区法定组织的倡导，由民众自发创建的公益性组织，由于受社会各项政策法规条件的限制，草根型民间慈善组织没能在民政部门登记，在法律上是未经法律认定的非正式组织。由于民间组织性质复杂，甚至有些民间组织从事非法活动，往往被划入依法取缔、解散的团体范围中，与政府处于紧张的关系状态。 政府作为合法的正式组织，对社会现象合法性具有最高的权威性，社会组织在事实上合法与法律上合法都是以行政法规作为前提。政府在社会的“权威”结构中，既是一个基本的实体组成，也是体现、代表权威机构的政治集合。 中国实行的社会主义市场经济体制。在
4、社会主义市场经济的条件下，市场通过价格机制自发地对资源配置起基础性作用，但由于市场的固有缺陷（自发性、盲目性、滞后性） ，所以单纯依靠市场无法解决所有问题。这时政府进行干预就显得十分必要。但是，在现实中，政府的干预也不是万能的，往往会出现政府效率低下、规模膨胀、公共政策失误、寻租行为严重等问题。这种情况下，就需要将“无形的手”和“有形的手”结合起来。也就是市场与政府密切配合，各取所长，互补所短。而草根型民间慈善组织作为社会保障体系重要的补充力量则弥补了官办或官方批准的慈善类组织和国际性人道主义组织在社会救助领域的真空。因此，从政府角度出发，政府希望可以增加民间慈善组织的数量，以更好的发展慈善事
5、业。然而对于民间的慈善组织来说，虽然数量庞大，但是“正规军”很少。这些民间慈善组织由于达不到政府规定的登记注册条件，如人数、场地、资金、注册费等，而无法取得合法的地位，同时由于政府机构大多不愿意做其业务主管部门，使得民间慈善组织很难注册成功。没有合法身份，得不到政府和社会大众的认可和支持，许多民间组织只能勉强维持，甚至无法继续发展下去。 随着政治体制改革，政府逐渐从微观管理向宏观调控转变，开始逐步还权于社会，为非政府组织的发展提供了广阔的空间，相互间产生依赖关系。但总体上讲，这是一种不对称的依赖关系，由于国家及其政府拥有主权，在其领土和管辖范围内行使最高权力，既可支持、授权非政府组织，也可限制
6、它的活动。草根型慈善组织只有得到国家的准许与支持，才能合法地、顺利地开展活动。这种支持包括草根型慈善组织在社会主义体制下应与政府存在互动合作关系，若能有效发挥两者之间这种关系，将会对整个社会的发展产生积极的影响。 2.我国政府在草根型慈善组织发展中角色失当的主要表现 2.1 我国政府在草根型慈善组织发展中的角色缺位。 2.1.1 对“草根型”慈善组织身份认可的相关政策缺失（身份缺失） 众所周知，身份是权利义务存在的载体，草根型慈善组织由于身份的缺失，致使其没有完善的组织契约，没有有效的约束机制，也没有相应的经费来源和必要的造血机制。 ”这直接关系到草根慈善组织的生存与发展，导致合法利益的无保障
7、和行动能力的受限。 目前，大多数草根型慈善组织由于严格且高标准的登记管理制度的制约尚未纳入规范化的社团注册或备案管理，从而被划为“非法民间组织” ，加之“官方对于未登记的民间慈善团体，往往采取不接触、不承认、不取缔的三不方针” ，这样一来，草根型慈善组织在日常运转中就陷入了合法性的困境。 2.1.2 监管不力导致草根型慈善组织的公信力缺失 目前我国缺少对草根型慈善组织发展的规范性的制度和法律约束，而且我国没有一个专门对慈善组织进行管理和监督的机构，法律方面也没有专门的法律法规进行规范，目前仅仅是依靠几个条例和办法，并且由于监管不力，导致一些制度的落实也还很不到位，严重的影响了草根慈善组织在社会
8、中的公信力。 公信力是草根慈善组织生存发展的生命线。而一个慈善组织是否有公信力，关键就是看它是否透明，慈善组织的公信力就是建立在“透明的玻璃口袋”的基础之上的。我国草根慈善组织在发展过程中存在组织机构不健全、工作缺乏透明度、会计制度缺乏严密性、内部治理不完善、组织行为不规范等状况，制约着其健康发展和积极作用的有效发挥。因此对草根慈善组织的监督包括政府监督、社会监督和内部监督三个方面。但由于双重管理体制强调政府监督管理，社会监督往往被忽视。而双重管理体制下，民政部门及主管单位又未能进行有效的监管，使得有些非政府组织事实上处于缺乏监管的状态，这就大大的降低了草根慈善组织的公信力。 2.1.3 税收
9、政策的不合理阻碍了“草根型”慈善组织的发展 目前，许多草根型慈善组织，由于身份的不合法不仅难以获得来自政府的财政拨款，而且企业只有向国家主办的少数几个慈善机构捐助才能得到税务机关的免税。这无疑，又给了本身就生存在社会“夹缝”之中的“草根组织”的成长与发展一个障碍。 自 2008 年开始实行的中华人民共和国企业所得税法 、 关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知 、 中华人民共和国公益事业捐赠法等有关公益捐赠的法律法规规定企业进行公益性捐赠支出，在年度利润总额 12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。规定以外的捐赠支出不得扣除.但是，真正能享受这种资格只有一小部分，因此，税收政策是否完善、
10、合理，也是影响草根型慈善组织发展的一个重要因素。 2.2 我国政府在草根型慈善组织发展中的角色越位。 “双重管理体制”限制了草根型慈善组织的发展。目前我国在草根组织登记成立过程中，门槛高，限制多、条件苛刻。1998 年国务院颁布的社会团体登记管理条例 、 民办非企业单位登记管理暂行条例和2004 年基金会管理条例 ，规定，我国对慈善一类的民间组织的管理制度可以归纳为“归口登记、双重负责、分级管理”的体制，即民间慈善组织既要接受登记注册部门的管理，又要接受业务主管部门的管理。这种双重管理制度使许多没有官方背景的草根公益组织因找不到合适的挂靠单位而无法发挥其应有的作用，造成了慈善资金的浪费，不利于
11、慈善组织的进一步发展。 满足这一管理规定的具体条件有：慈善组织要想获得独立的法人资格，必须进行合法登记；慈善组织在民政部门登记之前必须先找到一个主管部门，主管机关和登记机关都采取严格的实质审查；禁止在同一行政区域重复成立业务范围相同或相似的社团或组织：过高的具体登记标准。只有达到这些管理规定的具体要求，慈善组织才能获得规范层面的“合法性” 。然而，对于草根慈善组织而言，这些合法律性的门槛是不可能跨过的。 3.现阶段我国政府在草根型慈善组织发展中角色失当的原因分析 3.1 中国传统的自上而下的社会秩序模式的影响 中国传统社会是一种典型的自上而下的秩序模式。 “天赋君权”是政府权力合法性的来源。在
12、这种模式下，民间组织的发展规模则是由政府来决定的。在不超出政府的控制范围或者政府的需要范围之内，民间组织的发展是被政府允许的，而一旦民间组织的发展超出了政府限定的规模，它的发展便会受到限制了。 中国传统社会的这种秩序模式尽管在政府改革中受到了极大冲击，但其影响依然不可小视。从一定意义上说，它是中国慈善组织行政化、官僚化的原因之一，也是政府在民间慈善组织发展中产生“越位” “缺位”现象的重要原因。目前，中国正处于社会转型期，逐渐地在向“有限政府” 、 “服务型政府”的方向转变，但传统的社会秩序模式和社会控制模式的根本转变需要一定的时间，消除其对政府和民众的影响更是一个很长的历史过程。 3.2 政
13、府对草根型慈善组织的不信任 慈善组织在弥补国家提供的基本社会保障不足，促进社会和谐发展上发挥了重要的作用，而且政府已经意识到这一点。草根民间组织相对于过分刚性的行政机构而言具有很大的灵活。但是，这种横向发展的、多元灵活的民间组织，也给刚性的、等级化的、各自为政的政府机构带来管理上的难题与挑战。 毋庸置疑，政府在观念上对“非政府组织还是不完全认同的，政府对慈善组织的信任是一种有风险的行为。这是因为如果慈善组织真的是按照民间组织的行动逻辑来运作，这就意味着在政府以外存在着一个新的脱离政府的社会力量。如果没有足够的监督和信息反馈机制，政府可能就很难判断作为民间组织的慈善组织是真正地在从事着为政府排忧
14、解难、弥补政府不足的慈善事业，还是在进行着不利于政府管理，甚至危害政权统治的行为。 4.中国草根型慈善组织发展中政府角色的合理定位 4.1 中国草根型慈善组织发展中政府角色定位的原则 4.1.1 与我国现阶段的国情相适应 我国是一个社会主义国家，目前处于并将长期处于社会主义初级阶段，这是我国的基本国情。认清这一国情，从我国实际出发是合理定位政府在慈善组织发展中的角色的前提和基础。西方很多国家的慈善事业无论是在理念还是在实践发展上都达到了很高的水平，政府在处理自身和慈善组织之间的关系上也形成了比较完善的体系，是值得我们借鉴的，但是我们要从我国的基本国情出发，结合我国经济的发展程度和慈善组织自身发
15、展的程度，同时政府在慈善组织发展的过程中也必须根据新的情况和要求，适时加以规范，以维护社会公众的积极性和慈善组织的社会声誉，确保慈善事业的健康发展。 4.1.2 合理分工、各尽其责 目前我国草根慈善组织的发展时间不长，很多草根慈善组织的内部管理还不是很规范，加之，我国的具体行政体制和社会发展程度决定了政府在慈善组织发展中的主导型地位，政府的引导、扶持和监管是我国慈善事业、慈善组织顺利、健康发展的重要保证。但政府在定位自身在慈善事业发展过程中的角色时一定要明确慈善组织和政府之间的分工，明确两者之间的职责边界，政府既不能推卸在慈善事业发展中应该承担的责任，也不能将慈善组织全部遮护在自己的羽翼之下，
16、使慈善组织丧失本身的民间性，成为政府部门的执行机关。 4.2 草根型慈善组织发展中政府角色的合理定位 4.2.1 政府应是草根型慈善组织发展的政策支持者。 法律的调控与保护是一切事业健康发展的基础。加强慈善事业立法是慈善事业得以实施与发展的依据和保证。因此政府作为草根慈善组织发展的政策支持者，首先要做的就是完善相应的法律法规，具体表现如下： 第一，逐步建立健全我国慈善事业发展的法律、法规和政策体系，为我国慈善事业健康发展提供制度保障，同时加强政府对民间慈善机构的培育、规制和引导。据民政部社会福利与慈善事业促进司司长王振耀透露， “慈善法已通过民政部送达国务院，法律的起草工作进入重要阶段” 。我
17、国是一个法治国家，依法治国、依法办事的观念已经深入人心。然而，公益组织管理制度的缺失不仅让政府无法有效地管理草根公益组织，更成为制约草根慈善组织发展的“瓶颈” 。因此，在此前提下，立法者和政府应降低民间慈善组织的发起门槛，承认民间慈善组织的法人地位，规范民间组织的职能及活动，促进草根慈善组织合理合法的运行和发展。 第二，国家应制定必要的税收减免政策，贯彻全社会办慈善的原则，并有效落实社会募捐税收优惠政策，切实解决慈善组织募捐行为不规范、公开透明运作不完善等问题。对不同背景、不同“级别”的公益类社会组织在免税政策等优惠条件上一视同仁，打破“慈善垄断” ，在美国，捐赠者捐给任何一家慈善机构都可以免
18、征所得税，而在中国却局限于少数官办慈善机构，且手续复杂，既耗费了人们的不少时间和精力，也在一定程度上制约了人们的捐赠热情。因此，政府应进一步完善捐赠免税政策，简化手续，鼓励、支持民间慈善机构的发展。 4.2.2 政府应是草根慈善组织发展的有力监督者 目前中国对草根慈善组织的监督不仅缺乏独立第三方的非营利性评估机构，而且媒体监督也不到位。就目前的具体情况而言，政府对草根慈善组织的监督还是比较重要的。因此，政府在草根慈善组织的发展过程中应给予积极的主动的监督，密切关注草根慈善组织所开展的各种活动，对其行为过程及其结果加以有效控制，支持和保护草根慈善组织的发展和壮大。这样做不仅可以增加慈善组织的透明
19、度，而且还可以提高草根慈善组织的公信力，同时也会促使社会大众更加踊跃的参与到慈善事业中去，另外，政府还应该出台相关的法律法规，对草根慈善组发生的违法违规行为给以处罚。 政府对草根慈善组织的监督主要包括主体行为和过程，尤其是信息公开和财务透明两项，以改善体制内的民间组织的双重重复监管现象，进一步提高草根慈善组织的公信力。 4.2.3 政府应是草根慈善组织发展所需制度的供给者。 制度的有序性、合理性是慈善事业得以健康发展的前提之一，而制度的制定是由政府来完成的。因此，政府应该从草根慈善组织发展的现状出发，找出慈善组织发展过程中存在的制度弊端，完善推进草根慈善组织发展的制度政策。同时根据民间组织的性
20、质和功能的不同，按照区别对待、逐步放开和确保安全的原则进行。 正确处理好政府与非政府组织关系的关键，首先就在于改革“双重管理体制” 。也就是说，为了在发展市场经济、促进政府体制改革、构建和谐社会的过程中，更好地发挥非政府组织的积极作用，政府要转变观念，改革双重管理制度，坚持两步走战略。所谓“两步走”策略，第一步：整合目前中央和地方层面对双重管理体制的所有创新举措，明确所有不需要拥有独立法人身份的城乡基层非政府组织全部纳入备案化管理体制。第二步：随着我国社会主义法治进程的不断推进和法制化外部环境的逐步形成，非政府组织全方位监管体系的建立和完善，彻底取消双重管理体制。 4.2.4 政府应是草根慈善组织发展的理念培育者 在慈善事业和慈善组织发展的过程中，慈善理念的培育需要合适的社会氛围，即需要慈善文化的支撑以及政府为慈善事业的合法性提供制度保障，而这些均离不开政府的参与和推动。政府要加大对慈善事业进行正面的宣传，引导人们树立正确的慈善观，并对那些做出突出贡献的个人和集体给予表彰。公益文化涉及公众的道德觉悟、价值观念、思维
