1、安全生产行政执法与刑事司法衔接机制之实证研究摘 要 本文从安全生产行政执法与刑事司法衔接机制的特征为切入点，以辽宁省 B 市安全监督执法为调研对象，以“两法衔接”工作现状为基础，采用访谈、比较分析、归纳总结、跨学科研究的方法，实证调查安全生产行政执法与刑事司法的衔接机制在具体实施过程中的现状及所遇到问题及矛盾，试图探索安全监督管理部门在行政执法过程中与公安机关、检察院、法院等司法机关公正而高效的相互配合、相互制约及分工协作的工作机制。为推动行政执法与刑事司法的有效衔接，健全相关立法、使之工作运行标准化、各部门协作高效化、追责机制完善化、工作人员专业化、监督工作全民化。 关键词 安全生产 两法衔
2、接 行政执法 刑事司法 作者简介：王孔烨，四川省社会科学院，法律硕士，研究方向：诉讼法与司法制度。 中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-140-02 随着依法治国理念的深入和司法改革的进一步推进，行政执法与刑事司法工作衔接问题日益突出，相关部门相继出台了多项关于两法衔接机制的文件，自十八届四中提出健全两法衔接工作机制以来，各地区两法衔接工作运行初见成效，但由于法律规范、实践状况、社会因素等诸多影响，在实践过程中仍存在诸多问题。国内学者对此著述颇多，但主要涉及税务、食监、药监、环保部门等进入人民群众视角较多的行政执法部门，对于关于人民群众生命财产安
3、全的生产安全之两法衔接，寥寥无几。安全生产涉及人们生活的方方面面、风险较大，稍有不慎就可能酿成悲剧，甚至是灾难性的后果，直接危害公共安全和人民群众的生命财产安全，直接影响国家利益和社会稳定。例如震惊全国的 8.12 天津滨海新区爆炸事故、12.20 深圳光明新区山体滑坡事故均是因忽视安全生产之重要性而引发的悲剧。而在安全生产行政执法过程中，由于安全生产犯罪的特殊性，导致涉嫌犯罪的行政违法案件移送工作存在诸多矛盾。 实现安全生产行政执法与刑事司法的有效衔接，使安监部门与刑事司法机关各司其职，公正高效地适用法律规范，可切实维护人民群众的生命财产安全，保护公民的合法权益，保护社会的公共利益，维护法律
4、权威，保障工矿商贸运行的安定，保障我国社会主义市场经济的平衡发展，也是实现良法之治，建设社会主义法治国家的必然要求。安全生产行政执法与刑事司法若能有效衔接，可切实保障人民群众的安全。笔者通过对辽宁省 B 安监部门的实践和调研，分析总结在安全生产两法衔接过程中遇到的问题与矛盾，结合现阶段的国情，提出实体和程序性的改良建议，以解决安全生产两法衔接的协作配合、证据转化、检察监督等问题。 安全生产行政执法与刑事司法衔接机制是两法衔接中的重要组成部门。安全生产监督管理部门主要负责危险化学品、烟花爆竹、易制毒化学品的生产、经营、运输、储存、使用的安全监管；矿山、非煤矿山、金属冶炼、建筑施工、非高危的地面工
5、矿商贸生产经营单位、铁路道口等的安全监管以及涉及安全生产事项的审查批准（包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照、验收等）等工作。安全生产行政执法与刑事司法衔接机制即法律法规授权的负有安全生产监督管理职责的部门依照有关法律、法规的规定，对在行政执法过程中发现的涉嫌犯罪的案件移交刑事司法机关，或者进入刑事司法程序的案件因未达到犯罪标准而移送给相应的安全生产监督管理部门处理的工作机制，是关于安全生产类犯罪的发现、查处、移交、接受、监督等活动的相关规定、途径、程序、配套制度的综合体系。 一、安全生产行政执法与刑事司法衔接机制的特征 1.安全生产行政执法与刑事司法衔接机制参与方众多：安全生产两法衔接
6、相较于其他行政机关两法衔接有其独有特点，即在安全生产事故发生后，根据事故相应的级别，由相应级别的政府牵头，组成事故调查组，调查组的成员不仅包括安全监督管理部门、公安机关、检察院、纪委、法院等国家机关，还包括企业工会组织、专家以及第三方安全评测机构。各参与方依照法定职权及权力各司其职、相互配合、相互协作、相互监督。因安全生产多涉及机械、危险化学品、化工、建筑等需要专业知识的领域，专家、工会及第三方评测机构的参与有助于迅速准确的找到事故原因，做出及时有效的应对之举，利于安全生产两法衔接的顺利推进。 2.安全生产行政执法与刑事司法具有交叉过渡性。明确的行政违法行为或确定的刑事犯罪行为，不存在交叉过渡
7、的特点。 “两法衔接”中的行政违法与刑事犯罪是涉及那些有争议的，因量变可影响行政或刑事判定的行为，具有行政违法性和刑事犯罪性的双重属性，即归属于行政执法领域，又涉及刑事司法范畴。因为实体法上就具体行为而言行政违法与刑事犯罪界定的模糊性以及证据的转化等问题而导致的程序上的界定不清晰。两法衔接不仅关系到行政违法与刑事犯罪的认定，还涉及刑罚体系的构建和适用问题，包括罪责的认定，证据的转化，配套程序的构建等。 3.安全生产行政执法与刑事司法程序严格性。 “两法衔接”是跨多部门合作的工作机制，为了保障正确高效的移送相关案件，除遵循行政法、刑法等实体法的具体规定外，还必须严格遵守程序的正确运行。案件的移送
8、标准、移送方式、移送期限等均需明确具体。 4.安全生产类犯罪均是结果犯，即是对应的危害结果既是客观方面的构成要素，又是犯罪既遂的标准。从 1997 年刑法的规定上梳理，安全生产类犯罪主要有第 134 条第 1 款的重大责任事故罪、第 134 条第 2 款的强令违章冒险作业罪、第 135 条第 1 款的重大劳动安全事故罪、第 135条第 2 款的大型群众性活动重大安全事故罪、第 136 条的危险物品肇事罪、第 137 条的工程重大安全事故罪、第 138 条的教育设施重大安全事故罪、第 139 条第 2 款的不报或者谎报事故罪。以上可以得知安全生产犯罪均是产生一定的后果后，才采取刑事处罚，致使在安
9、全生产行政执法与刑事司法的衔接上有其特殊性。 5.安全生产行政执法与刑事司法衔接机制各权力相互制衡、相互配合、相互协商，各自在自己的职权范围内行使国家赋予的权力，承担相应的义务和责任。例如在安全行政执法过程中主要存在的有案不移、以罚代刑等问题，最重要的解决途径是监督权的提前介入。安全生产事故发生之后，事故调查组成员包括安全监督管理部门、公安机关、检察院、法院、纪委、群众和其他组织，其中安监部门的调查权、公安机关的侦查权、检察机关和纪委的司法监督权、群众和其他组织的监督权，各权力在法律赋予的职权范围内相互配合、相互协调、相互监督，共同完成对于安全生产事故的公正高效的处理。 二、安全生产行政执法与
10、刑事司法两法衔接之实践现状与分析 近年来，安全生产监督管理部门不断加强对安全生产违法犯罪的打击力度。2012 年至 2014 年，全国各级法院累计审结危害生产安全犯罪案件 5707 件，作出生效判决人数 7599 人根据国家安全生产监督管理局调研统计，全国开展的检查执法组就安全生产问题进行检查，到 2015 年 12为止，全国共检查企业 353.6 万家，其中，共检查危险化学品企业 30 万余家，打击各类非法违法行为 1153.3 万起，移交司法机关追究刑事责任4667 人。危害生产安全犯罪涉及行业领域广泛，行为方式复杂多样，但即使在如何高压之下，安全生产违法犯罪行为仍然屡禁不止。安监部门在行
11、使安全检查时，经常发生行政机关在行政执法中对于罪与非罪认识上的缺陷。 根据笔者在辽宁省 B 市安全监督管理局调研，发现安全生产方面的两法衔接有其特殊性。安全生产事故发生后，就事故的现场勘验、笔录、证据的提取和保存由安全监察部门和公安机关共同进行，由政府部门牵头组成事故调查组，包括安监局、公安机关、检察机关、纪委、工会、专家等组成，对事故进行调查，出具事故调查报告，通过事故调查报告的结果来决定事故责任人是负行政责任还是刑事责任。如果触犯刑罚，公安机关立案侦查，检察机关起诉，如果情节轻微，则由安全监督部门进行行政处罚。 虽然在强化两法衔接的大环境下，安全生产行政执法人员对于涉嫌犯罪的案件，移送较少
12、。2015 年，B 市在查处企业安全生产的过程中，发现并移送涉嫌犯罪的案件共 2 起，但由于证据不足，公安机关不予立案。分析移送立案较少的原因如下： 1.安全生产类犯罪的特点决定了其发现犯罪过程的特定性。即一般是安全生产事故发生后，由公安机关与安全监察部门共同侦查立案调查，是一种自上而下的过程。在程序上阻碍了由安全行政执法部门向公安部门移送的可能。 2.安全监督部门人员对于犯罪界定知识的缺失，在办案过程中对于有罪不识的事情时有发生。 3.部门利益阻碍案件的移送。对于安监局人员构成做调查，全局共29 人，本科学历以上为 11 人，理工科专业 2 人（化工 1 人、机械 1 人） 、法律专业 1
13、人。作为工作接触多为化工、煤矿、机械等方面的国家机关，专业人员较少，虽然有请专家作为咨询委员，但也是流于形式，只有发生安全生产事故才会起决定的作用，对于平时安全生产检查的指导比较少。 目前，B 市的网络信息共享平台还在建立中，平台功能尚不完善，内容单一，工作人员对于平台还处于较为陌生的阶段，更不用说运用到工作之中。而平台的缺失使信息沟通渠道不畅，严重制约了安全生产两法衔接的发展。 B 市的行政执法与刑事司法的联席会议尚未明确具体的程序与章程，而且目前两法衔接工作的重点为经济执法部门，尚未扩展到所有执法部门包括安全生产监督管理机关。联席会议流于形式极大的阻碍了两法衔接的顺利进行。 检察机关对于安
14、全生产行政执法移送涉嫌犯罪的监督尚缺乏有效的方式与途径。具体的责任追究机制的缺失、安全生产监督的专业性、信息沟通的缺乏等均阻碍了检察机关的监督力度。 三、安全生产行政执法与刑事司法衔接机制之完善 1.健全法律法规，完善法律和制度保障：修订行政法规，符合新修订的安全生产法之规定；尽快修订地方法规，按各地区实际情况，细化安全生产条例 ；尽快出台配套规章，根据安全生产法梳理行政处罚实施细则。 2.完善行政执法与刑事司法衔接工作机制：完善信息共享平台，充分运用互联网+的优势，健全行政机关与公安、检察院、法院的信息沟通；健全案件通报制度，完善抄送、备案、移送案件的信息通报程序；健全联席会议制度，制度会议细则，多部门共同合作，共同监督；完善刑事司法机关提前介入制度，增强执法透明度；规范衔接程序的配套法律文书，完善案卷存档备查制度，以保证法律程序的严谨；健全案件咨询制度，就立案追诉标准、证据固定和促使等疑难问题，相应机关可就专业问题进行咨询。 3.健全监督机制：充分发挥检察机关的监督职能，明确检察机关的查询权、质询权及调查权，明确事前监督与事后监督的类型、程序与界限；扩大监督主体范围，包括但不限于同级人大、媒体、社会团体的监督，明确工会对于涉及安全生产企业的监督。 参考文献： 1http：/ 2http：/
