1、城乡综合配套改革的关键问题研究【摘要】 统筹城乡综合配套改革既是国家发展的需要，也是解决“三农”问题和从根本上破解“二元结构”的一次重大尝试，其关键在于“综合配套” 。本文从土地政策和制度、基础设施、社会发展、思想意识这四个维度来分析和探索了统筹城乡综合配套改革需要解决的关键问题，希望能起到抛砖引玉的作用，引起社会各界对统筹城乡改革的关注和支持。 【关键词】 综合配套改革 土地政策 基础设施 思想意识 一、引言 随着改革开放的深入，我国城乡二元结构突出，在这种特定的背景下综合配套改革成为了中国改革新的突破点，它要求社会以新的更富有效率的制度来取代旧的缺乏效率的制度安排，需要综合考虑各种因素全面
2、推进，增强各方面、各领域、各层次改革的协调性、联动性和配套性，从而破除城乡二元结构，推动城乡一体化发展。 二、统筹城乡综合配套改革需要解决的关键问题 1、土地政策和制度方面 （1）当前我国土地政策存在的问题。一是农民对土地的利益得不到保障。我国法律对农村集体土地的权属界定不清楚，使得农民对土地的权利无法得到有效的保障，当外部环境发生改变，引起土地收益分配发生变化时，制度本身的缺陷就会逐渐显现出来，并由此引发土地各主体间的利益冲突。二是土地流转问题。我国农村土地集中程度低，规模经营无法得到发挥，也没有形成农地使用权流转市场，并且在土地流转中，制度缺陷成为某些地方官员谋求个人私利的有效手段，滋生了
3、大量“寻租”行为，为“以地生财”留下了巨大的空间。三是土地资源配置不合理。在城市化建设的推动下，我国大量农地资源被作为廉价地用于城市现代化建设，土地利用效率低，集体土地不断非法流失现象严重，这不仅影响了我国耕地的生产能力，严重损害了农民的利益，而且进一步可能威胁到国家粮食安全。四是土地收益分配不公平。在工业化和城镇化的推动下，必然出现农地征收和农民失地的现象。然而，由于制度缺陷和政府失灵等原因，促使农地非农化过程中出现了土地价格扭曲、收益分配不合理等问题，一方面，政府通过垄断土地征用权获取巨额土地收益，另一方面，农民不仅失去了土地，而且获得的土地收益远低于维持自身生活水平所需要的收益数量。 （
4、2）城乡综合配套改革下的土地制度改革与创新。一是切实保障农地使用权。土地作为大部分农民最重要的生存保障，拥有一份长久的农地使用权是农民最根本的需求，因此需要明晰土地产权，通过理顺、稳定农村土地产权关系，消除产权的模糊性和不稳定性。只有当农地使用权得到切实的保障，才能激发农民投身农业生产的积极性。二是健全土地流转机制。土地流转应该根据市场经济的要求建立合理的流转机制，通过市场机制来制定农地的流转价格，使土地单纯作为一种生产资源在市场上实现最优配置。在农地流转的过程中，政府应该对农民进行积极的引导，但不能干预农民对农地使用权的流转，更不能逼迫农民进行农地流转。三是优化土地资源的配置。首先，我们要统
5、一思想，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；其次，加强政府的宏观调控作用。市场不是万能的，由于其自身具有的一些局限性，使得其不能对农业进行完全的调节。因此，土地的配置需要政府实施必要的宏观调控，以实现对市场供求关系的有效调节。总之，在土地资源配置中需要市场与政府双管齐下，以确保我国土地资源的合理配置。四是完善土地收益的分配。首先，完善农地发展权，打破政府对市场的垄断。明确农民的主体地位，保障农民对土地的产权，提高农民维护自身合法利益的能力；其次，改革现行的土地征用制度。缩小征地制度的实施范围，完善征地补偿制度，提高耕地占用成本，消除制度缺陷；最后，规范政府行为。政府征地不应该以经营性为目的，
6、应进一步明确规定政府经营土地的范围，防止利用征地权以地牟利。 2、基础设施方面 （1）城乡基础设施的差距。一是城乡公共基础设施建设投资总量和建设水准不均衡。城市基础设施建设资金主要来源于财政预算，而政府却较少投资于农村所需的基础设施建设，农村基础设施建设资金得不到有效保障。改革开放以来，城市公共基础设施日趋完善，而广大农村地区的基础设施总量不足，建设水准低，结构不合理，严重地制约了农村经济的发展。二是农村基础设施的管护机制建设落后于城市。城市的基础设施建设可以获得财政的支持，可以雇佣专门的人员来进行管理和维护。而农村的基础设施建设缺乏财政上的支持，资金投入来源不足，并且普遍存在“重建轻管”或“
7、只建不管”的现象，有的基础设施年久失修，功能老化，有的甚至处于半瘫痪状态，不能发挥正常作用。 （2）统筹城乡基础设施建设的对策。一是加大对农村基础设施建设的投入。加强农村基础设施建设，着力改善发展条件，不仅要把农村基础设施建设纳入到公共财政范围，加大向农村倾斜的力度，而且必须加大招商力度，争取项目资金和项目扶持，逐步改变农村基础设施落后的状况。二是完善农村基础设施管理体制，建立健全城乡一体的管护机制。我们不仅要重视农村基础设施的建设，还要注重农村基础设施的管理和维护，保证其正常功能的发挥，提高使用效率，延长使用寿命。三是科学规划，因地制宜发展农村基础设施。受资源和要素的约束，在进行农村基础设施
8、建设时，必须坚持重点发展，有针对性地加强建设，把钱花在刀刃上，杜绝面面俱到。 3、社会发展方面 （1）社会保障方面。一是农村社会保障制度存在的问题。首先，政府支持力度弱，资金来源严重不足。城市工人能够享受国家经济资助，而农民却不能享有同等的待遇，因此很难在短时间内建立城乡一体化的社会保障体系；其次，集体支持力度弱，大多数农村经济发展落后，集体经济实力差，无力提供经济支持；再次，农民对社会保障没有信心，长期建立起来的家庭保障模式已深入人心，想要打破这种模式还需一定的时间；最后，城乡社会保障可流动性差，户籍把中国社会保障资源分割成小单元，每个小单元各自独立，城乡形成各自独立的社会保障制度，这就造成
9、极大的资源浪费和社会不公。二是综合配套改革视角下统筹城乡社会保障的对策。首先，建立农村非农人口社会保障制度的配套措施。从保护农民利益出发，把当前游离在城乡二元结构之间的进城农民工、失地农民和乡镇企业职工纳入城市社会保障范围。应根据农村非农人口的工作特点、收入水平、定居城镇意愿等标准将其进行细分，并在此基础上采取分类分层的措施，以保障非农人口的权益。其次，建立农村务农人口社会保障制度的配套措施。对农村务农人口提供社会保障的重点是解决其医疗保险问题，但我国农村区域经济发展很不平衡，建立医疗保险制度不可搞“一刀切” 。为此，应按发达地区、较发达地区、欠发达地区分阶段地实施不同的医疗保险制度。除了医疗
10、保障制度以外，建设农村居民最低生活保障制度也至关重要，它是农业人口社会保障制度建设的突破口。 （2）其他方面。一是统筹城乡就业问题。改变城乡二元就业制度，首先，政府要高度重视就业工作，始终把扩大就业放在经济社会发展更为突出的位置，建立城乡平等充分就业机制；其次，增强城市就业吸纳能力，增强城市转移农村剩余劳动力的能力，为推进农民市民化进程创造有利条件；再次，按照劳动法规定的劳动者权利，给予城乡劳动者以同等的法律保护，依法追究侵犯农民合法权益的用人单位，并将农民工就业情况纳入各级地方政府官员的政绩考核内容。二是推进城乡教育均衡发展。目前我国城乡教育资源配置严重不平衡，城乡教育质量悬殊大，农村由于长
11、期缺乏人才，经济社会的发展也受到了严重阻碍。因此，我们应该把推进城乡教育均衡发展作为缩小城乡社会发展差距的重要手段，一方面，要深化教师资源城乡均衡配置，另一方面，要推动城乡教育管理体制改革，构建城乡一体的现代教育体系，促进城乡教育的均衡发展。 4、思想意识方面 统筹城乡综合配套改革不仅要求统筹经济发展，同样也要求统筹思想观念。要提升干部群众对统筹城乡改革的认识，只有认识到位，统筹城乡综合配套改革才有思想上的保障。一要解放思想，打破旧有体制机制的束缚和阻碍，建立统筹城乡发展的新观念，鼓励体制机制创新，建立新型城乡关系。二要破除“等靠要”等消极思想，要避免改革能一蹴而就的不良心态，如此才能有利于推
12、进统筹城乡改革。三要破除改革“避重就轻，求稳怕乱”的思想。只有破除改革“避重就轻，求稳怕乱”的思想，树立积极进取、敢闯敢冒、超前思维等观念才是改革成功的保证。 三、结论 破除城乡二元结构，是一项复杂的系统性工程，单兵突进难以有效突破，必须通过综合配套改革，协同推进，集中攻坚。统筹城乡综合配套改革，关键在于“综合配套”这四个字。要解决改革中统筹和综合配套的问题，要求改革思路要具有全局性。努力提高统筹城乡综合配套改革的能力，将城市与农村的改革联系起来，从土地制度与政策、城乡基础设施、社会发展、思想文化观念等多个领域推进改革，并把改革和发展有机结合起来，最终实现城乡一体化发展。 【参考文献】 1 杨林：公共财政框架下农村基础设施的有效供给J.宏观经济研究，2005（10）. 2 程凤林、李乐、孙素华：如何加强城乡社会保障体系建设J.科技信息，2012（8）. 3 王秋霞：中国农村医疗保险制度的构建J.中国财经信息资料，2001（21）. 4 王宏利：构建城乡统筹的公共服务机制与推进公共服务均等化J.农村经济，2011（6）. 5 石磊：西部地区统筹城乡发展存在的问题与对策研究J.商业研究，2009（3）. 6 刘挣：带有全局意义的重大体制攻坚全国统筹城乡综合配套改革试点综述J.中国乡镇企业，2011（8）. （责任编辑：张琼芳）
