1、关于有效发挥失业保险作用的思考【摘要】 失业保险对于社会和谐稳定发展而言具有十分重要的价值，在经济转型发展期更是应值得重视。我国失业保险制度尽管已日渐趋于成熟，但在应用上仍然具有一定的不足。在这种背景下，本文首先概述了我国失业保险制度的发展，进而对于社会保障的内涵与失业保险的功能两项内容进行了深入探讨，并在此基础上，分析了我国失业保险制度的评估与发展建议。 【关键词】 失业保险 功能 评估 发展建议 一、我国失业保险制度的发展 改革开放以来，经济快速自由化造成社会结构改变，贫富差距扩大。失业保险不仅具有经济功能，也具有政治功能，通过失业保险力求社会稳定，以继续维持经济发展，这正是我国在全力追求
2、经济发展的同时，必须逐步发展失业保险的原因。 我国的失业保险制度，主要是作为劳动制度改革、企业改革、建立现代化企业的配套措施而形成。改革开放前，我国通过工作单位来向人民提供社会福利服务、进行经济与政治控制，同时安排各种社会制度。也就是说，社会保障体制能否实施、如何实施，都取决于国家的政策与财力，而人民必须通过与工作单位的联系来取得社会保障，工资所得与福利津贴在所谓的“高就业、低所得、低福利”的方针之下混淆不清，形成所谓的“灰色收入” ，使人民必须拥有工资加上福利保障才能维持正常的生活。这也是为什么在体制转轨的过程中，坚持经济自由化但又想维持全面控制的社会主义政府体制时， “失业保险”的问题会如
3、此突出的原因，如果遵循经济理性来追求利益最大化，必须裁除冗员、允许收益不佳的企业倒闭，引起失业率升高并影响社会稳定，而且，倒闭的企业将无法提供失业保险给一般员工及被裁撤的员工；另一方面，如果欲坚持社会主义的中心思想，就必须持续提供人民基本的生活保障，追求稳定、全力发展经济。 在计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，过去中央计划经济下的全民所有制逐渐发生变革，国有企业也在不断转型。由国家通过企业所包办的各项福利措施，也随着国有企业冗员大量下岗、经济转型产业结构改变，而逐步改变。在户籍制度逐渐改革之下，对于城镇劳动力的保护将逐渐淡去。农村剩余劳动力的转移对城镇劳动力也造成极大压力，如何在体制转变
4、的同时，配合经济体制成长，建构出一套适合我国国情的失业保险，成为现今许多学者专家关心的焦点。有鉴于失业问题在转轨过程中所扮演的关键角色，九五计划和十五计划便将解决失业问题列为建设重点；2004 年国务院颁布了第一部就业状况与政策白皮书 ，同年紧接着首次颁布中国劳动与社会保障白皮书 ，内容多以失业保险与扩大促进就业为主，因而失业问题与失业保险的建构，已成为现今我国社会保障体制发展的重点。 二、社会保障的内涵与失业保险的功能 1、社会保障 社会保障通常指实际提供的福利方案或制度，是社会福利主体架构之一，常用来代表社会实际存在的制度，所以它所包含的项目或范围，在不同国家虽然因各国相关福利措施的发展背
5、景而有所不同，但基本精神是相通的。 影响我国社会保障体制发展的主要因素，有下列四点：一是与中国的社会主义框架有关，受社会主义意识型态与国家机器的影响。我国的社会主义是要在平等和友爱的基础下，为人民创造更好的生活，但在执行过程中却也会因为阶级身份差异而遭受不平等。二是传统儒家与家庭文化。家庭、亲属和地方小区成为主要的服务提供者，服从大家长国家的领导。三是二元社会结构。我国社会呈现一种二元发展态势，从社会结构、收入、福利权利与生活机遇来说，农村和城市往往存有很大的不同。四是政府满足人民各种期待的努力都面临着难以克服的困难。因为国家追求经济发展，所以逐步下放财政权给地方，减少了中央财政收入，中央面临
6、财政与权威的双重挑战。 2、失业保险的特性 失业保险制度是各国政府为安定失业劳工所采取的一种互助方案，旨在使失业者的基本生活在失业期间能获得保障。失业保险是社会保险中最基本的一环，目的在为仍具有工作能力与就业意愿，并且付过保费的失业者，提供有限期的给付，以维持失业期间的最低生活。 失业保险属于一种“有条件的赔偿” ，其权利的原则，带有一些义务，而这种权利是由失业者所取得，期许这位失业者有替代薪资的收入，失业者还需要接受政府或其它组织所安排的职业培训或职业介绍。赔偿与安排工作之间的这种结合，对于当事人而言，产生一种更有约束性的模式。综合欧美各国失业保险制度而言，失业保险主要具有下列四个特性：失业
7、保险是一种“在职”保险，即参加失业保险的人，必须是有工作能力，且已经有工作的人；失业保险给付的申请者必须是非自愿性失业，对于劳工的无正当理由擅自离职者，则不予给付；失业保险旨在对参加保险的被保险人于短暂的失业期间，可维持其基本生活安全，因此，当被保险人再度获得新工作之后，即应停止失业给付；失业保险因可与再就业服务、职业培训密切配合，故其最终目的是在促使失业劳工迅速再就业及增进人力资源的运用。 3、失业保险的功能 结合我国经济社会发展特征，失业保险的功能可归结如下列几点。 第一是达到反经济循环的效果。E.Haimann 将失业保险给付当作“经济自动稳定器” ，在经济发展循环上升期间，增加保险收入
8、而减少失业给付支出，以抑制经济过份扩充；而在经济发展循环衰落期间，失业给付增加，保费收入减少，以维持一定消费支出，避免经济过份萎缩。 第二是鼓励雇主稳定雇用，失业保险大多利用经验费率计收保险费，将失业的社会成本分担给雇主，凡较高离职率的厂商，必须负担较高的费率，反之也然。雇主为负担较低的保费，必改善劳动环境以稳定就业。第三是在经济发展过程中，失业为不可避免的现象，失业保险提供劳工失业的后顾之忧，可以提升劳动者的信心提升生产效率。 第四是发挥强制储蓄作用。失业保险费平时由工人与雇主分别负担，于工人发生事故时再行领取给付，这对工人与雇主而言皆具有强制储蓄的作用，一方面可享有失业保险基金作为经济发展
9、的基金，另一方面可以节制工人平时浪费，减缓通货膨胀。 第五是作为所得分配的工具。失业保险无论是由雇主单独负担，或与劳工共同负担，或是由国家、劳、资三方共同负担，均具有所得再分配的作用，可以缩短所得差距。 第六是履行共同社会责任。失业保险在雇主、劳工与政府的合力支持之下，可以协助失业的个人，也可以协助解雇劳工的雇主，共同通过社会保险的“风险分摊”原则，免由资方或劳方独自负担风险。 第七是增进劳资双方和谐，维持社会安定。可以降低劳资双方冲突的可能，避免纠纷发生，进而影响整个社会的安定。 三、我国失业保险制度的评估与发展建议 1、失业保险制度的评估 评估发现，在失业保险覆盖面，从 1986 年国营企
10、业职工实行待业保险的暂行规定开始，覆盖面有逐步扩大的趋势，但仍仅限于城镇职工，并未包含农村剩余劳动力与公务员。失业保险法律基础不足，缺乏社会保险法作为基础与其它社会保险统合，造成失业保险与医疗保险、养老保险重迭或涵盖不全；法律位阶过低，目前法律地位最高的失业保险条例为国务院所颁布的行政性法规；相关法律配套不足，对于拒缴或拖欠失业保险费用的单位仅能以行政手段进行催讨，并无相关法律可强制执行。对于违反失业保险条例者也无相关刑法可适用。失业保险以中央颁布行政性法规作为原则，各地方政府按照各地实际情况实施，造成制度紊乱及管理上的不便与漏洞；失业保险管理体系政出多门，失业保险由劳动和社会保障部、财政部与
11、民政部进行管理，管理体系不统一，除增加行政成本外，也不利制度的推行。 失业保险的功能评估。目前失业保险的功能，主要集中于保障失业人员的基本生活，然成效不佳，且在促进劳动者再就业方面明显不足。失业保险金的发放金额，由各地方政府按照高于当地城镇居民最低生活保障、低于当地最低工资的标准来发放。但失业保险金金额往往过低，或未确实发放，致使失业保险未能有效保障失业人员的基本生活。从基金支出结构来看，用于促进再就业的就业津贴、各项职业培训的比例过低，影响失业保险基金的积极功能。从体制特性来看，我国失业保险仍属于一种局部覆盖的“福利+保险+救济”的混合体制，主要问题在于保障对象不明确、保险覆盖面过窄、法规不
12、健全且缺乏必要的监督机制。 2、发展建议 首先进一步加大改革力度，充分发挥失业保险促进就业的作用。失业保险促进就业是制度本身的应有之义，也是大势所趋。一方面，实施积极的就业政策，需要大量资金的支持，而另一方面，失业保险基金又逐年增长，滚存结余额越来越大。应尽快改变这种失业保险基金结余闲置而又面临贬值的局面，扩大失业保险基金促就业的使用范围，力争在以下方面取得成效。 其次加强失业调控，充分发挥失业保险预防大规模失业的作用。第一，加强领导，尽快制定完善失业调控方案。要建立相应的协调机制，明确责任，整合力量，不断完善政策措施。尽早制定国家和地方的失业调控方案和具体操作办法。第二，制定和完善失业调控政
13、策措施。控制失业率目标是一项硬任务，完成好这一任务，必须针对影响就业的重点环节采取有效的调控政策和措施。在企业重组改制和关闭破产工作中，要以维护职工合法权益为落脚点，着力解决企业规范操作问题，以及资金到位和再就业服务问题。 最后在强调失业保险待遇权利与义务对等原则的同时，应进一步加强对失业人员的就业和再就业服务工作。享受失业保险待遇应遵循权利与义务对等的原则是国际通行规则。我国失业保险条例也对此作了相应规定。但从促进失业人员再就业的角度考虑，适当放宽对失业人员就业服务的期限和条件，对于促进他们早日实现再就业将是很有帮助的。按条例现行规定，失业人员只有在领取失业保险金期间才能享受免费就业服务。而实际情况是，失业人员在领取失业保险金期满之后仍就不了业的人并不在少数，而处于这种境况的失业人员往往更加需要公共就业服务机构的帮助。因此，建议在适当的时候对条例进行相应的调整和修改，并鼓励地方政府在实际操作过程中，适当延长领取失业保险期满但仍未就业的失业人员的就业服务期限。 【参考文献】 1 冯达意：试论完善我国失业保险制度J.辽宁经济，2001（3）. 2 李贵：关于我国失业保险制度的完善与创新问题J.西安金融，2001（9）. （责任编辑：赵小茜）
