1、行政裁量基准制度解析及其法律效果摘 要 行政裁量基准制度在我国起步较晚，随着政治体制改革的不断深入，行政裁量基准在行政实践领域得到了空前的发展，并在行政主体的行政实践中得以运用，与此同时，在行政裁量基准方面的理论研究则相对较少。本文结合当代行政机关的行政实践，通过对行政裁量制度的分析，以期探索一种适合社会转型期我国的行政规则。 关键词 行政裁量 基准制度 行政规则 基金项目：河南省社科联、河南省经团联调研课题项目（SKL2015272） 。 作者简介：刘小甫，河南师范大学新联学院，研究方向：法学教育。中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-050
2、-02 一、行政裁量基准制度的理论发展 我国对于行政裁量的研究起步较晚，一般认为是在改革开放以后引进并产生发展，到目前为止，行政裁量及其制度的相关内容已得到较大程度的丰富，但未形成统一的共识。在行政裁量产生发展的过程中，学者王岷灿对行政裁量的界定影响较为深远，他认为行政裁量是国家行政机关在处理具体的事件时，在法律没有明确规定的情况下，可以依照行政机关自身的判断采取适当的方法实施的行政措施；学者罗豪才对行政裁量做了较为细致的表述，并将其划分为羁束行政行为和自由裁量行政行为，羁束行政行为是规范性法律文件对其适用范围、程序、标准等进行细化、明确的行政行为；自由裁量行政行为是规范性法律文件对其适用标准
3、作出概括性的规则界定，对于具体的执行标准、执行程序、执行方式等有行政机关自身根据行政实践自由选择适用的行政行为。学者姜明安将国家行政机关不能选择行政法律规范的适用，只能依照法律规范的规定严格适用的行政行为，界定为为羁束行政行为，国家行政机关在作出相应的行政行为时只能援引行政法律规范的相关规定，不能作出任何的自由选择；认为国家行政机关在适用行政规范性法律文件时，可以根据自身情况选择适用相应标准、相关范围的行政行为是自由裁量行政行为。学者应松年认为行政机关应当依照具体行政法律规范的规定作出相应的行政行为，在这一行政过程中，行政机关只能按部就班的适用，无自由选择的空间、范围，这种情况下作出的行政行为
4、是羁束裁量行政行为；行政机关在行政法律规范规定的前提下，根据行政事实的具体情况，可以自由选择适用行政规范的范围、幅度、情节等，这种情况下作出的行政行为是自由裁量行政行为。 行政裁量的发展促使大量的同种性质的事件在面临行政机关处理时，出现“同地不同标准、同案不同罚、异案同罚”等怪相，行政裁量标准即行政裁量基准作为国家行政机关处理事务的标准在国家行政实践中迅速得到发展，但在理论层面的研究相对来说较少，其中影响较大的有学者余凌云、学者周佑勇等。学者余凌云在行政裁量基准的界定方面提出自己的观点，认为行政裁量基准是国家行政机关以规范性法律文件为基准，通过相应的“立法”程序，进行规范化的、组织化的“二次立
5、法” ，在国家行政机关进行相应的行政行为时根据本行政机关自身的实际情况，结合发生的行政事实，依据自身对于行政规范性法律文件的理解，在本行政部门内部或者本行政领域内选择适用。学者周佑勇在关于行政裁量基准的界定方面提出，国家行政机关在规范性法律文件规定的范围以内，在充分考量立法精神、立法原则的前提下，结合国家行政机关本身的行政实践，根据不同的行政事实，设定不同的细化标准，从某种意义上来说，是国家行政机关本身对即有行政法律规范的标准细化。行政裁量基准制定的主体日趋呈现多元化，如法律、行政法规、规章等规范性法律文件的制定主体都可以成为行政裁量基准的制定主体，基层组织或者基层政府的职能部门亦可以成为行政
6、裁量基准的制定主体，但不能以此而推论出行政裁量基准就是规范性法律文件。规范性法律文件具备普适性，在全国或者特定地方无论是对于行政主体还是对于相对人都具有普遍的拘束力，任何组织和个人都必须严格遵守。 行政裁量基准制度是行政机关本身根据国家经济社会发展情况结合本地区或者本行业的实际特点，在注重社会公平的前提下，为了更好的体现其管理职能、服务职能，基于对大量行政行为及其相关行为总结、分析的基础上，在法律、法规、规章等的范围内，作出的行政行为的标准细化制度。是对规范性法律文件与事实行为之间的衔接。 二、行政裁量基准制度的行政实践 在社会主义市场经济高速发展的当代，行政主体在实施行政行为时面临诸多问题，
7、一些违法或者不当的行政行为大量发生，并且得不到及时、有效的控制甚至呈现裂变发展的态势，严重损害行政相对人的合法权益，在一定程度上抹黑了人民政府的形象，阻碍了经济社会的持续、全面、健康、快速发展的步伐。我国政府在行政实践领域进行了大胆的创新，并进入到了实施阶段，主要体现在中央政府层面和省级政府层面。中央人民政府层面。国务院全面推进依法行政实施纲要指出，在国家行政机关进行行政行为时，对公民、法人或者其他组织要平等对待，行政相对人法律地位平等，行政机关的在行使行政裁量时应当以法律为准绳，排除人情因素、态度因素等不相关干预，合法、合理的实施行政行为；国务院关于加强市县政府依法行政的决定进一步明确了行政
8、裁量基准制度，国家行政机关的行政行为应当在法律、法规、规章等规范性法律文件的范围内，对照相应国家机关的行政职权，参考当地经济社会发展现状，对行政执法相关规范性法律文件进行分级、量化，并将经过规范程序后的行政裁量基准给予公布，作为行政机关行政执法的量化依据；国务院关于加强法治政府建设的意见明确的提出建立科学合理的行政裁量基准制度，国家各级各类行政机关在相关规范性法律文件的授权范围内，对相关规范性法律文件进行量化、细分，根据行政机关自身的行政执法实践，科学适用行政裁量基准，克服行政机关在行政执法过程中的任意性。中央人民政府对行政裁量基准制度的态度，是明确的，积极的，就是要建立健全完善行政裁量基准制
9、度，旨在：一方面，通过建立、完善行政裁量基准制度限制国家行政机关在行政执法过程中的权力滥用；另一方面，以行政裁量基准制度切实提高行政效率，平等保护行政相对人的合法权益。 省级人民政府层面。发布并实施的河南省人民政府关于规范行政处罚裁量权的若干意见 、 湖南省行政程序规定 、 辽宁省规范行政裁量权办法 、 海南省规范行政处罚自由裁量权办法 、 山东省规范行政处罚裁量权办法 、 四川省规范行政执法裁量权规定等文件，对行政裁量基准制度进行了较为全面的表述，虽然，这些文件采取“办法” “规定” “意见”等方式践行行政裁量制度，但并不影响文件的行政规范性性质。通过对这些行政规范性文件的分析，对行政裁量基
10、准的制定主体、实施主体、规则量化、制定目的、实施意义等有了更为深刻的认识。主要表现在，行政裁量基准是国家行政执法机关在法律、法规、规章等规范性法律文件的范围内，在充分考量经济社会发展情况、行政事实形成情况等相关因素的条件下，对行政执法的依据、适用范围、存在时限等作出量化标准，并将此标准予以公布，国家行政机关依据公布生效的行政裁量基准作为执法操作程序进行行政执法行为，针对不同的行政事实、行政相对人作出相应的执法决定。在这里，需要特别说明的是，第一，河南省的河南省人民政府关于规范行政处罚裁量权的若干意见 、湖南省的湖南省行政程序规定较早的对裁量基准作出了规定，这为其他国家机关或者学者们对于行政裁量
11、基准制度的认识和发展产生了重要影响；第二，海南省在其 36 个省级组成部门中明确了行政裁量基准制度，采取行政裁量基准表的方式，通过明确列举具体的违法行为、法律依据、裁量阶次、裁量因素（法定裁量因素、酌定裁量因素） 、裁量基准的方式等因素，对行政裁量基准进行了大胆的尝试和创新，以期达到同地同标、同案同罚。 三、行政裁量基准制度的法律效果 在当代的行政法学领域，行政裁量基准被认为是依法行政下对行政机关权力的一种限制，或者是对行政机关过度自由裁量权的规制，又或者是对行政机关自由裁量的取消，等等，裁量基准是当代理论学者和社会实践家们在对现有经济社会发展情况以及行政机构功能基础上反思、总结的产物，虽然产
12、生、发展的时间相对较短，但是作为行政规范，在行政实践领域中规范着国家行政机关的具体行为，甚至在某种程度上已成为行政机关科学、客观实施行政行为的依据参照。在规范行政主体自身的行政行为方面和保护行政相对人自身合法权益方面发挥着重要作用。行政裁量基准是行政机关在法律、法规、规章等规范性法律文件的范围内，对规范性法律文件的细化标准，行政机关依据该标准作出的行政行为影响公民、法人或者其他组织切身权利。裁量基准从外在形式上趋于“立法模式” ，它本身不是立法，不是行政机关创设新制度的过程，仅仅是行政机关本身对于规范性法律文件在裁量基准方面的解释与阐述。不会因为行政机关制定行政裁量基准的行为而导致行政机关本身
13、权力的扩张或者缩减，也不会在行政裁量基准的引导下限制行政相对人的权利，更不会产生增添行政相对人义务的法律效果，但确确实实的在行政实践中产生着对于第三人的外在效力。正如有的学者表述的，行政裁量基准到底以哪种形式来呈现，不是行政裁量基准关注的重点，关键在于裁量基准颁布实施后所展现出来的对于行政相对人权益的切实影响力。在依法治国的时代背景下，依法、有效、科学、合理把握裁量基准的法律效果已成为时代发展的必然要求，使行政在法制的框架下发挥其独特的功能，更好的服务社会的发展。 参考文献： 1王岷灿.行政法概要.北京：法律出版社.1983. 2罗豪才.行政法.北京：北京大学出版社.1996. 3姜明安.行政
14、法与行政诉讼法.北京：北京大学出版社、高等教育出版社.1999. 4应松年.行政法学新论.北京：中国方正出版社.2004. 5余凌云.游走在规范与僵化之间对金华行政裁量基准实践的思考.清华法学.2008（3）. 6周佑勇.裁量基准的正当性问题研究考.中国法学.2007（6）. 7中央人民政府.全面推进依法行政实施纲要.http：/. 8中央人民政府.国务院关于加强市县政府依法行政的决定.http：/. 9中央人民政府.国务院关于加强法治政府建设的意见.http：/. 10河南省人民政府.河南省人民政府关于规范行政处罚裁量权的若干意见.http：/www. . 11湖南省人民政府.湖南省行政程序规定.http：/. 12辽宁省人民政府.辽宁省规范行政裁量权办法. http：/. 13海南省省法制办.海南省规范行政处罚自由裁量权办法. http：/. 14山东省人民政府.山东省规范行政处罚裁量权办法.http：/. 15四川省人民政府.四川省规范行政执法裁量权规定.http：/. 16王锡锌.自由裁量基准：技术的创新还是误用.法学研究.2008（5）.
