1、杭州市公共服务购买的法律探究摘 要 政府购买公共服务是近年来我国第三部门发展浪潮的产物，也是我国公共服务供给体系的创新。目前，我国政府采购法还未就此作出相应的修改或解释，政府购买公共服务仍处于地区试点实践的探索阶段。本文以杭州市实践为视角，试从承接主体、购买主体以及现行法律背景出发，为推进杭州市政府购买公共服务提供可行思路。 关键词 公共服务 社会组织 地方政府 基金项目：项目名称：志愿者服务的保护和规制研究以大学生志愿服务社团为例 项目内容：大学生科技创新项目 项目编号：2015R403039。 作者简介：黄是、胡文丰，浙江工业大学法学院 2013 级法学本科生。中图分类号：D920.4 文
2、献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-167-02 一、 引言 政府采购也称为公共采购，是指政府为了实现公共目的，按照法定的方式和程序，以购买者身份，从市场上购进货物、工程和服务的行为。自上世纪 80 年代以来，西方国家为应对社会福利问题的困局，对政府在公共服务领域的职能定位进行了大刀阔斧的改革，我国也积极适应这一时代潮流。近些年来，杭州市在探索政府购买公共服务方面也取得了一定的成果，相应资金投入也不断地增大。早在 2013 年，杭州市政府购买服务资金投入已突破 10 亿元。因此，本文尝试以杭州市政府购买公共服务作为分析案例，就目前我国在该领域存在的法律规范的不足进行探讨
3、，并试图给出相应的解决对策。 二、杭州市公共服务购买的发展现状 （一）购买内容 在 2013 年国务院出台的国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见 （下称 2013国务院指导意见 ）中，在“适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担”前提下，将政府向社会力量购买服务的内容分为三大类 。杭州市政府根据 2014 年杭州指导意见 ，在上述三个大类的分类标准下，将类目内容进一步具体化： 1. 基本公共服务领域中，相比 2013国务院指导意见 ，除原有领域外，新增了交通运输领域，并在这上述领域进一步加大政府购买服务的力度。 2. 非基本公共服务领域中，相比 2013国务院指导意见服务项目更加细
4、化。包括社会事务服务事项、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性服务等凡适合社会力量承担的在内的非基本公共服务，均可通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。3. 不得购买的公共服务领域中，杭州市政府对不得购买的领域作出了详细限定，即“对涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买” ，填补了 2013 年国务院指导意见该领域规定的空白。（二）购买机制 首先，项目确定更具规范性。杭州市目前规定，购买主体应以当年政府购买服务目录为标准，
5、结合相应工作部署以及预算安排，减少了其在选择购买公共服务项目时的随意性。另外，杭州市还明确规定了在发生突发的应急事项或需临时确定的重要事项的情况下的申请购买程序。 （三）资金安排及支付 杭州市政府将购买资金纳入统一的预算科目，有利于资金监管与审计。目前，杭州市财政部门已经将审核通过的年度购买服务所需经费纳入预算统筹安排的大前提下，并将资金安排按现行财政财务管理制度分为四大类 。 （四）工作组织结构 在政府购买公共服务方面，杭州采取的是联席会议制度，即由市政府分管领导担任总召集人，将工作内容按职权划分并各部门间进行了细化分工。相比之前一些地区缺少跨部门工作协调机制，杭州市政府在改进工作组织结构方
6、面已取得了一定成果。 三、法律困境分析 （一）高位阶法律缺失 根据服务受益对象，政府购买服务项目可以分为公共服务和政府履职所需服务两类。目前，关于服务采购的方式、程序等规定，都以适用于辅助政府履行职能的辅助性服务为出发点而设计，并不能很好地适用于政府购买公共服务的需要。并且， 政府采购法中虽然规定了包括货物、工程和服务在内的政府采购范围，但其中关于“服务”的规定仅限于为政府履职所需服务，尚未将其直接扩展到公共服务。 虽然杭州市政府出台了指导意见，财政局随后也配套每年出台杭州市政府向社会力量购买服务目录 ，在服务的内容也已细化到三级目录。但在项目内容、考核指标等等方面的规定仍然不够具体，存在大量
7、的行政裁量空间，令人担忧。例如，从目前已推出的购买服务目录看，仍需进一步制定目录下每一项服务的具体内容。如在基本公共服务事项下医疗卫生类的中有一项三级目录为“重大疾病预防辅助性工作” 。但究竟是何种类别的辅助性工作，在服务目录中并未详细列举 。 另外，我国目前在政府购买公共服务领域存在着大量空白，购买公共服务的实践过重地依赖于各地出台地方性规范文件。杭州虽自 2010 年起在规范政府购买公共服务上进行不断地尝试，但是所有规范性文件的法律效力有限。换而言之，在未来杭州市在该领域可能要面临与未来高位阶法律相抵触的危险。 （二）承接主体力量不足 首先，杭州市社会组织在数量上仍待提高。据杭州市民政局数
8、据显示，2015 年杭州共有 5700 多家社会组织。而在同一时期（截至 2015 年11 月份） ，上海市共有社会组织 13138 家，其中社会团体 3972 家，民办非企业单位 8922 家，基金会 244 家。可以看出，杭州本土社会组织虽然发展速度较快，但与社会组织发展历史较早的上海相比，在数量上仍有较大的差距。 除此之外，杭州市社会组织存在规模小、专业技术欠缺、地域发展不平衡的状况。例如，在杭州现有的食品领域行业协会中，共有包括市肉类协会、市生猪业协会、市副食品行业协会、市粮食行业协会等大量协会，但是目前杭州市有资质、技术能力承担此项任务的只有省、市食品药品检测机构和质检院。说明现有社
9、会组织在质量上尚未完全满足政府购买公共服务的需求。 （三） 购买主体制度欠缺 购买主体，指的是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。目前杭州市在购买主体购买公共服务过程中，主要存在问需机制、采购机制与监督机制三方面的制度欠缺： 1. 在采购机制方面。除实施集中采购和公开招标比例仍然比较低以外，杭州市在实践操作上也还存在着一些问题，例如购买合同问题。由于我国尚未出台统一的政府公共服务购买合同规范，导致各省市乃至杭州市下的各分区间的购买合同都存在较大区别，这将不利于合同的执行与标准的统一。 2. 在监督机制方面。主要涉及的是事先评估和事后监督。不过值得注意的是，在事先评估方面
10、，杭州市政府已经取得了一定的成果。根据关于公布杭州市各类社会组织规范化建设评估指标（2014 版）的通知 ，杭州市制定了包括行业协会商会、学术类社会团体、联合类、专业类社会团体等在内的九大类社会组织规范化建设评估指标，通过评估指标使评估结果进一步精确化。 在事后监督上，虽然杭州市政府在 2014杭州指导意见中提出，要“建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行评价” ，并在 2015 年出台的杭州市政府购买服务采购管理实施办法（暂行） 中也提及“市财政局可以不定期组织专家或者委托第三方评测机构对政府购买服务项目的验收情况进行抽查和复查，并视情况
11、进行通报。 ”但由于公共服务较难形成统一一致的考核标准，杭州市目前也缺少具有高度独立性与威信力的第三方评估机构，监管职责多集中在政府部门，使监管制度难以发挥实效。 四、 对策分析 （一）发展多元力量，满足公众需求 面对承接主体力量不足的困境，杭州市首先应该加强对社会组织的扶持力度，并有选择地调整准入门槛。 1. 加强扶持力度。加强扶持力度，主要指政府对重点领域承接主体的支持力度。在支持措施上，除给予更多物质支持（包括专项基金、税收优惠、人才引进制度等）外，政府也可以在自身服务方面为社会力量提供更多的便利与条件（例如建设社会组织孵化基地等） 。 2. 有条件地调整准入门槛。这主要包括以下两个方面
12、： 第一，政府部门要“提高对社会组织的要求” ，即加强对社会组织的监管与引导，确保相应社会组织能够满足向公众提供公共服务的资质与标准。可以“依据社会组织的规模、资金投入、项目运作经验和服务质量等标准建立社会组织信用评级制度” ，进一步健全社会组织在承接政府购买服务时的信用记录管理机制，将信用评级制度与承接资格相挂钩。第二，政府又要“降低对社会组织的要求” 。在社会组织进入公共服务领域的过程中，要减少不必要的行政干预对社会组织造成的阻力。在社会组织登记制度管理上，我国也可以考虑在今后逐步实行双轨制， “对于政治类社会组织的成立，仍然沿用目前的制度模式。对于非政治类的工商经济、公益慈善、社会福利类
13、社会组织和社区社会组织，实行许可制和备案制并行的分类管理体制” ，从而合理有效地降低特定类别社会组织的登记门槛，实现政府对社会组织发展方向的把握与调控。 （二） 加强监督管理，规范购买程序 1. 采购机制方面。杭州市政府除应尽快出台统一的合同规范。政府部门要与承接主体依法签订购买服务的正式合同，明确购买数量、质量标准、支付方式以及权利义务关系和风险分担比例等。另外，杭州市政府还应提升集中采购和公开招标的比例。在现行五种采购方式的基础上，还可以借鉴香港政府购买公共服务的模式，在一开始采取集体谈判的方式来避免价格上的恶性竞争。 2. 监督机制方面。杭州市政府应进一步完善事先评估和事后监督这两大机制
14、。 首先，在事先评估机制方面，杭州市政府可以借鉴香港的服务表现监察制度。 “香港具有专门的机构评估文件服务 表现监察制度 ，该文件规定了对机构服务表现进行评估的方法包括：“基本服务规定”及“服务质素的自我评估，统计报告，评估探访， 实地评估。 ” 杭州市政府可以以此为借鉴进一步改善已有的评估机制。 其次，在事后监督上，除鼓励与引导杭州市本土第三方评估机构的发展，杭州市政府还可以建立独立的监督委员会以及独立处理投诉委员会，通过建立独立委员会及时有效的得到来自公众的反馈，相关投诉结果也可以由系统记入该承接主体诚信档案库，成为衡量其“政府采购供应商诚信指数”的标准之一。 注释 金锦萍编.社会组织财税
15、制度.中国社会出版社.2011. （1）基本公共服务领域（教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等） 、 （2）非基本公共服务领域、 （3）不得购买的公共服务领域（应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目） 。 四大类：（1）所需资金从其部门预算安排的公用经费、项目经费；（2）从经批准的专项资金中列支；（3）重大项目、重大民生事项或党委、政府因工作需要临时确定的重要事项，按照规定提出申请后比照第（2）类资金安排方式进行支付；（4）属政府采购管理范围的服务项目，按政府采购相关规定支付资金。 杭州市委党校中青 B 班课题组.政府购买公共服务：杭州的实践与思考.浙江经济.2014（12）. 许才明、曾强强、时悦.我国政府购买公共服务：运行模式、制约因素和完善对策.中国井冈山干部学院学报.2015-09-08（5）. 李海平.政府购买公共服务法律规制的问题与对策以深圳市政府购买社工服务为例.国家行政学院学报.2011（5）. 徐选国.我国民办社工组织评估指标体系研究以四川省五家社会工作组织为例.中国青年政治学院硕士论文.出版信息不详.
