1、行政机关败诉案件调查与分析摘 要 近年来西部地区行政机关败诉行政案件的特点有：案件领域比较集中、地域分布差异较大、行政层级分布有差距、低败诉率、低胜诉率与高协调撤诉率并存、 “告官不见官”现象突出。败诉主要原因包括超越职权、行使自由裁量权不当、程序意识不够、证据意识不强、适用法律法规错误等。本文认为应从提高公务人员法治素养、发挥好监督机制及政府法制机构作用、加强行政案件应诉工作、强化依法行政指标考核和重视、支持司法监督等方面着力，减少行政机关败诉率。 关键词 行政诉讼 败诉 调查分析 行政机关 作者简介：嬴舜尧，贵州省安顺行政学院法学教研部主任，副教授。中图分类号：D925 文献标识码：A 文
2、章编号：1009-0592（2016）01-081-02 在全面推进依法治国的大背景下，行政机关作为实施法律法规的重要主体，必须带头严格执法，切实维护公共利益、人民权益和社会秩序。党的十八届四中全会决定也提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展各项工作，要通过执法体制的创新，执法程序的完善，综合执法的推进，执法责任的严格落实，促使依法行政体制权责统一、权威高效，进而使政府达到职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。党的十八大以来，各级行政机关在法治政府和依法行政建设方面做了不少有益的工作，取得了显著的成效，但同时也存在一些亟待解决的问题。本文以西部地区一个欠发达
3、地级市为例，对其2012 年至 2014 年行政机关败诉行政案件情况进行了专题调研，据以分析当前西部地区行政机关败诉案件的特点及其成因，并提出相应的对策和建议。 据调查统计，从 2012 年至 2014 年，该地级市市、县（区）两级人民法院审理的行政诉讼案件共有 370 件，在审结的一审行政诉讼案件中，法院判决被告胜诉的 61 件，占一审结案数的 16.49%；判决被告败诉的77 件，占一审结案数的 20.81%；裁判驳回原告起诉的 70 件，占一审结案数的 18.92%；经协调行政争议得到化解后原告以撤诉等方式处理的166 件，占一审结案数的 44.86%。在 77 件行政败诉案件中，201
4、2 年有14 件，2013 年有 10 件，2014 年有 53 件。 一、败诉案件主要特点 （一）案件发生领域比较集中 通过分析发现，该市败诉行政案件主要集中在不动产资源、城乡住房建设、劳动和社会保障等领域。2012 年至 2014 年，该市行政机关涉及土地征收、登记等资源类败诉案件 49 件，占败诉案件总数的 63.64%；涉及房屋征收、拆迁、登记等住建类败诉案件 6 件，占败诉案件总数的7.79%；涉及劳动和社会保障类败诉案件 10 件，占败诉案件总数的 12.99%。三者合计 65 件，占败诉案件总数的 84.42%。 （二）地域分布差异较大 在 77 件行政败诉案件中，除去市级政府及
5、其部门的 4 件外，各县（区）败诉案件数高低差异较大，其中最高的县（区）有 36 件之多，占总数的 46.75%；最少的县（区）只有 2 件，只占总数的 2.59%。地域分布最高和最低之间相差 34 件。 （三）行政层级分布有差距 在县（区）级政府层面，共有败诉案件 46 件，最多的县（区）有 32件，占总数的 69.56%；最少的县（区）只有 2 件，占总数的 4.34%。在乡镇政府层面，共有败诉案件 6 件，最多的县（区）有 4 件，占总数的66.66%；最少的为 0 件。在县（区）政府部门层面，共有败诉案件 21 件，最多的县（区）有 7 件，占总数的 33.33%，最少的为 0 件。
6、（四）低败诉率、低胜诉率与高协调撤诉率并存 2012 年至 2014 年，该市行政机关败诉案件率看起来并不算太高，只有 20.81%，但行政机关的胜诉率却并没有因此走高，也只达到 16.49%。与此同时，370 件行政诉讼案件有 44%以上是通过协调撤诉等非判决方式结案的。这些通过法院协调撤诉的案件，被告的行政行为应该说都是有问题的，是经不起法院合法性评判的，如果采用判决方式结案，行政机关基本上都会败诉。 （五） “告官不见官”现象突出 从调查获取的信息来看，2012 年至 2014 年在该市行政诉讼案件中，行政机关首长或是由于工作忙，或是由于面子上挂不住，或是由于不熟悉法律，或是怕在法庭上被
7、原告刁难等等原因，出庭应诉率相当低，几乎为零，基本上的做法就是叫相关部门或科室派人出庭应诉，或者干脆把出庭应诉工作全部交给外聘律师。这些委托代理人在法庭上要么作不了主，要么不了解情况，甚至消极应付，老百姓怨气很大，不利于行政纠纷的解决，也影响了行政机关依法行政能力的提高。 二、败诉主要原因 （一）超越职权 一些行政机关对职权法定原则不重视，对自己的职权范围认识模糊，越权行政。如在征地拆迁工作中，有的基层政府让公安机关等上阵强征强拆，没有意识到政府虽然有权依法作出征收决定，有权组织开展相关征收活动，但无权强制执行。这种直接由政府实施的强征强拆行为，显然是超越职权的违法行为。 （二）行使自由裁量权
8、不当 行政机关在行政活动中，不考虑或不适当考虑比例平衡原则，行政行为缺乏合理性，显失公正。如在拆违补偿问题上，以户口为标准进行差别补偿，本地户口一个价，外地户口一个价；本地户口补偿高，外地户口补偿低；到期不配合的，甚至不予补偿，从而引发争议。 （三）程序意识不够 一些行政机关对法定程序不重视，违反法定程序现象突出。如在土地登记工作中，有的登记公告程序不规范，内容不周详、不准确；在拆迁工作中，有的不严格依照法定程序和步骤办事，不公示，不听证，不送达，搞片面评估等；有的基层政府甚至就只开个会，发个文件，就去拆迁；在征地工作中，有的以保障重点工程建设需要赶工期等为名，以会议纪要等形式代替法定的审批条
9、件和程序，未批先征，边批边征等。 （四）证据意识不强 有的违背先取证后行政原则，作出行政行为后才去查找证据；有的忽视证据采集、审查工作，所收集的证据要么缺乏证明力，要么不规范不合法；有的不注意固定、保存证据，主要证据不完整，甚至遗失，致使在诉讼中证据不足，举证不力。 （五）适用法律法规错误 有的行政机关在作出具体行政行为时没有表明法律依据，不引用法律法规或引用不全面，没有载明具体的条款项；有的援用法律法规时没有注意上位法与下位法之间的冲突，错误地适用了下位法的规定，导致败诉。 三、对策建议 目前，西部地区正处在新一轮大开发和同步小康建设的关键时期，时间紧，任务重，脱贫、发展、跨越的压力很大。一
10、些地方在加快发展、急于发展的过程中，出现了对“四个全面”战略布局认识不深，理解不透的情况，往往顾此失彼，畸轻畸重。特别是对于全面依法治国的认识，还存在言之为重，行之难用的情况。一些地方片面认为发展就是大拆大建、快干快上，在时间、效率、政绩的多重压力下，依法行政难免就成为尴尬的摆设。越是显性政绩突出的地方，这种情况往往就越严重，行政机关败诉率也越高。党的十八届四中全会决定指出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。 ” 如果行政机关不依法行政，就必然会败诉，就必然会影响行政机关形象和政府公信力，影响社会
11、和谐。而解决行政机关败诉问题的关键，在于处理好相关“人”和“制度”的问题。 （一）将法治素养作为公务员入职、履职基本条件 把公务员法第 11 条、12 条有关规定落到实处，加大法治素养在公务员录用、聘任、考核、职务任免、职务升降中的权重，实行法治素养考核“一票否决制” 。一是在公务员录用、聘任时单独设置法治水平和能力测试门槛，合格者方能最后入选；二是在公务员任职履职期间，每年由公务员管理部门和行政学院组织公务员进行法治素养培训，成绩合格者方能参加年度考核，才能晋升提拔；三是进一步加强领导干部法治思维、法治方式学习培训力度，抓好“关键少数”的示范、引领作用。 （二）发挥好监督机制作用 完善内部监
12、督和外部监督、层级监督和专门监督相结合的监督体系，建立常态化监督机制。一是对权力集中的部门和岗位实行分权制约，按照事、岗进行内部横向分权，在上下级之间实现纵向分权，每年定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力失范；二是充分发挥纪检监察、人大、政协、司法机关的监督作用，特别要强化、细化行政监察的作用；三是进一步推动政府信息公开，真正落实“公开为常态，不公开为例外”原则，提高舆论监督和群众监督的广度和深度。 （三）发挥好政府法制机构作用 一是健全完善政府法制机构，进一步把既熟悉法律又有行政工作经验的人才充实到基层政府法制队伍中来，提高政府法制机构整体素质；二是进一步加强政府文件规范化审查职能，完善规范
13、性文件前期合法性、合理性评估和定期清理机制，促进科学决策、民主决策、依法决策，提高文件制发质量；三是建立健全行政执法案件定期评查制度，实行违法行政“一票否决制” ，抓好行政执法过错责任追究日常工作，从根本上规范行政执法行为；四是强化行政复议“减压阀”功能，开通行政复议网上申请渠道，设立行政复议咨询电话，推行行政复议决定书网上公开，提高行政复议影响力和公信力。 （四）加强行政案件应诉工作 一是建立健全行政机关负责人出庭应诉制度，落实行政机关负责人出庭应诉情况检查、通报、考核工作；二是进一步加强行政机关内部法制科室建设，加强法律理论、法律规范、应诉技巧培训，转变应诉态度，落实应诉责任，提高应诉能力
14、。三是健全政府法律顾问制度，加强日常政务法务交流沟通，抓好事前、事中法律咨询评估指引，协同做好出庭应诉工作和经验总结。 （五）强化依法行政考核指标要求 细化、硬化政府绩效考核指标体系中依法行政项目内容，将行政诉讼案件败诉率、协调和解率、生效裁判自动履行率、司法建议回复率、行政首长出庭应诉率以及非法干预司法活动等情况纳入政府法治考评体系；进一步完善法治考核指标构成，加大依法行政考核权重，落实责任追究和责任倒查，增强公务人员依法行政意识。 （六）重视、支持司法监督 依法建立完善政府、法院良性互动体制机制，不断提高综合化解社会矛盾纠纷能力。一是建立完善重大决策事项、社会矛盾纠纷适时沟通、研判机制。二是创新制度设计，实现行政复议、行政调解、信访处理等纠纷解决方式与行政诉讼的有机衔接，形成化解行政争议新机制。三是对法院提出的司法建议要认真对待，加强反馈和落实工作。针对司法建议中提出的问题，要及时与法院了解沟通，认真研究落实整改，不断提高依法行政行水平。
