1、论检察建议与抗诉的关系和衔接摘要2012 年修订的民事诉讼法吸收了司法实践中长期存在的检察建议制度，将其上升到法律规范的层面，使之成为了与抗诉相并列的检察机关的法律监督手段之一。检察建议与抗诉在性质功能、适用条件、法律效力等方面均存在着较大的不同，新修订的民事诉讼法对其的规定过于原则化和粗疏化，难以为检察机关在实践中正确地运用这一检察监督方式提供指引。应当在明确立法者的制度设计初衷的基础之上，发挥检察建议的比较优势，协调其与抗诉之间的关系，从而实现民事检察监督体系的良好运行。 关键词检察建议；抗诉；检察监督 一、问题的提出 2012 年修订的民事诉讼法对于民事检察制度进行了较为全面的发展与改进
2、，涉及了监督范围、监督对象、监督手段和方式、检察机关的角色定位等诸多问题，从而初步建立起了以“一个中心，两个基本点”为核心特征的民事检察基本体系。所谓的“一个中心”指的是民事诉讼法第 14 条所规定的“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督” ，在这一检察监督基本原则的引领之下，民事检察的基本职责和基本程序这两个“基本点”依次铺开。围绕着整个民事检察基本体系，一个核心的问题是检察机关应当如何行使民事诉讼法第 14 条赋予其的法律监督权。 在本次修法之前，至少在法律规范的层面，检察机关实行法律监督的路径仅有提出抗诉一条。而在本次修法过程中，立法者将检察建议这一司法实践中长期存在的试验性手段上升到了
3、法律层面，使之成为了与抗诉相并列的检察机关的法定检察监督方式。根据全国人大常委会法工委的说法，这一变动新增的初哀在于“强化检察机关的法律监督，更好地发挥民事检察的作用” ，但是如果我们对相关条文进行一个初步的考察，就会发现民事诉讼法仅仅使用了 3 个条文（第 208 条至 210 条）对于检察建议的监督方式、适用条件等方面内容进行了规定，至于检察建议的概念内涵、适用对象、监督程序等方面的内容则付之阙如，尤其是对于检察建议的法律效力这一最为关键的问题未置一言。本文将以民事诉讼法中新规定的检察建议作为论域，以探究其法律效力作为论题，选取检察建议与民事抗诉制度之间的关系作为切入点，主要运用规范解释的
4、方法进行一个系统的梳理和分析，以期探明检察机关应当如何正确地运用检察建议这一监督方式，协调好其与民事抗诉之间的关系，从而最大限度的实现新设制度的预期功能。 二、检察建议与抗诉的关系 根据民事诉讼法第 208 条的规定，直观地来看，检察建议与抗诉之间的区别表现在两个方面：第一，检察建议是一种非诉讼的法律监督制度，事实上“检察建议”中的“建议”二字已经表明其所具有的是一种“仅供参考”的性质，而抗诉则是一种具有约束力的要求，一旦检察机关提出抗诉，就必然启动再审，因此抗诉是一种诉讼性质的法律监督制度。第二，检察建议是由各级人民检察院向同级的人民法院提出，而抗诉则是由最高人民检察院对各级人民法院、上级人
5、民检察院对下级人民人民法院所提出的。事实上， 关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行） 和人民检察院民事行政抗诉案件办案规则对于检察建议的制度规定，都是最高人民法院和最高人民检察院为了在未来能够实现同级检察院与同级法院之间的抗诉而设计出来的暂行性办法，在这两份规范性文件的征求意见稿中都曾经直接规定了同级抗诉制度，但是最终考虑到这会与民事诉讼法等法律明确规定的上级检察院对下级法院的上下级抗诉制度直接冲突，因此采取了“曲线救国”的手段，将其改回检察建议制度。 对于这两方面的区别，我们可以分别将之概括为性质功能方面的差异和适用条件方面的差异。就性质功能方面而言，虽然民事诉讼法的修订
6、使得检察建议成为了与抗诉相并列的检察机关的法律监督手段，但是这并不意味着两者在性质功能上就同一化了。除了前文已述的非诉与诉讼之别、 “参考”与“要求”之别外，从法律文本出发，两者的区别还体现在检察建议可以针对审判监督程序以外的“其他审判程序”提出，而抗诉则仅限于审判监督程序。 就适用条件方面而言，检察建议与抗诉之间的区别表现在同级监督与上下级监督之别。从立法方式的角度而言，立法者要区分两种制度的适用条件，通常都会列明各自适用的案件类型。但是在检察建议与抗诉的适用条件这一问题上，立法者却没有采取这一方式，而是以级别作为区分的标准，这就意味着检察机关在一定程度上被赋予了自由裁量权。这涉及到对于民事
7、诉讼法第 208 条第 2 款的解释，该款前段规定“地方各级人民检察院对同级人民法院可以向同级人民法院提出检察建议” ，而前一款则规定“上级人民检察院对下级人民检察院应当提出抗诉” ，结合第 1 款的规定对第 2 款进行反面解释，也就意味着当上级人民检察院面对可以启动法律监督程序的法定情形之时，可以不行使抗诉的法律监督手段，而选择提出检察建议。而对于与作出相关裁判的人民法院同级的人民检察院而言，根据第 2 款的规定其自然享有在向同级人民法院提出检察建议和提请上级人民检察院提出抗诉两者之间进行选择的裁量空间。这也符合立法者对于检察建议有利于“加强人民法院和人民检察院在审判监督方面的合作配合” “
8、上下级检察机关之间更及时地沟通情况”的性质定位。当然，笔者认为在这一自由裁量空间之中，还是应当考虑引入一定的具体事项标准加以适当的区分，例如对于一些在辖区内具有重大影响的案件、关涉到国家、集体、社会的重大利益的案件，采取更为“刚性”的抗诉手段可能更有利于民事检察监督制度的功能发挥。 在性质功能与适用条件这两方面之外，笔者认为检察建议与抗诉之间最为关键的区别应当是在法律效力层面，而这恰恰也是本次民事诉讼法修订过程中制度设计较为薄弱的一个环节。根据民事诉讼法第 211 条的规定，对于人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定，也就是说作为一种法律监督手
9、段，抗诉的法律效力表现为必然导致启动再审。但是民事诉讼法却没有对检察建议的法律效力作出相应的规定，我们只能够参照相关规范性文件中的规定。 关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行） 第 7 条第 2 款规定， “人民法院收到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人” ，如果比照民事诉讼法第 204 条的规定， “人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法规定的，裁定再审；不符合本法规定的，裁定驳回申请” ，我们不难发现人民检察院的检察建议与当事人的抗诉申请之间具有极大的相似性，都是需要由人民法院经
10、过审查之后决定是否启动审判监督程序。唯一的区别是，当检察机关的检察建议被人民法院驳回之后，其认为法院不予再审的决定不当的，应当向上级人民检察院提出抗诉。但是尽管如此，检察建议的实效仍然不容乐观。据统计，在民事诉讼法修订之后，法院对于再审检察建议的采纳率下降超过了 10 个百分点。在收到检察机关发出的检察建议之后，法院很有可能不作出任何反馈，反过来检察机关也有可能考虑到检察建议的效力不明而不再进一步推进，使得这一新设的法律监督制度在实践中落空。 三、检察建议与抗诉的衔接 在某种意义上而言，检察建议的法律效力不明其实源自于立法者赋予其的“柔性”法律监督手段的性质定位，也就是说这一定位是一把双刃剑，
11、一方面它赋予了检察建议以加强沟通交流、降低对抗性和运行成本等优点，另一方面其也使得检察建议在实效性方面的缺陷比较明显。笔者认为，首先应当在既有法律规范所设定的层级区分标准的基础之上，通过司法实践的积累，逐渐建立起以具体事项为区分标准的检察建议与抗诉之划分。抗诉主要应该适用于那些在辖区内具有重大影响，关涉到国家、集体和社会的重大利益的案件，这些案件通常而言无法通过检察建议得到有效的解决，因此需要更为“刚性化”的抗诉来应对。 其次，在进一步明晰两者界分的基础之上，应当充分利用检察机关在选择采用检察建议抑或抗诉之时所享有的自由裁量权，努力提升这一选择过程的适宜性和协调性，追求以更为和谐的方式实现维护司法裁判的公正性的目标，建立起一个多元化、多层次、合作性的法律监督制度体系，充分发挥两者各自具有的优势。
