1、1公民立法提案制度的必要性探析摘 要 ：立法提案是立法程序的入口，也是体现立法民主化的重要环节。本应体现广泛民意的立法提案，实践中受到体制内外的严重纷扰，于是有学者主张赋予公民立法提案主体地位。显然，在人民代表大会政体之下，这种主张并不可行。但不可否认，立法民主化是大势所趋，应切合实际地设计相关制度，保障立法提案的顺畅，使民意之所需成为立法之所急。 关键词：立法提案；提案主体；立法民主化 中图分类号：D920.1 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2013）04-0040-04 立法提案是立法的启动程序，而立法提案权的归属则是立法提案制度的核心问题。我国的立法提案权被国家机关所垄断
2、，尚不能很好地体现社会主义立法的民主价值，而直接民主的幼芽已在多国立法的园地里先后萌发，有学者主张一定数量的公民群体应享受直接立法提案权。我国社会主义法治尚无此种实践，而宪法有没有必要、有没有可能规定公民直接立法提案制度，从而作为人民代表大会制度的必要补充？笔者相信就此问题的探讨是有现实意义的。 一、我国立法提案的纾困现状 所谓立法提案，是指享有立法提案权的机关、组织和人员按照法定的程序和方式向特定的立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律2法规的动议。1以民主的理念审视我国立法提案主体的提案权，我们不难发现，无论从数量上还是经审议成为法律的结果上来看，国家机关始终占据主导地位，国务院提出的
3、法律案占到了人大审议总数的 70%；而全国人大代表由于其非直选性，囿于其区域化，在传递普遍性的立法呼声方面难有作为；作为临时性组织形式的全国人大代表团，又难以深入开展调研进而起草法律案。总之，一方面是国家主导立法的现状，另一方面是部分立法提案主体的缺位，立法提案这种较低的社会化水平无疑阻碍了多元利益表达的渠道。因而，身处转型期的中国，诸般看 起来美好的制度在实践中受到了体制内外的严重纷扰。 当今，不少国家的宪法规定，达到法定人数的公民有权联名向立法机关提出法律案。例如，在意大利和瑞士，5 万以上的选民可以提出法律草案；而根据奥地利宪法规定，20 万以上的公民有权联名向立法机关进行立法提案。赋予
4、公民立法提案权，是公民直接行使立法权的体现，也是立法民主化的必然要求。美国学者科恩在论民主中曾说过， “我是构成社会的成员之一，社会的法律就是我的法律，制定法律时我出过力。如果法律是公正的，我可以引以为荣；如果法律是不公正的，我继续有义务为其改善而努力。 ”2包括李林、汪国华、郭延军、汪全胜、易有禄在内的诸多学者纷纷撰文，建议我国考虑这种做法，设计一种制度让特定条件下的公民群体享受立法提案权，从而促进立法提案的民主化。他们多从宪政理论的视角分析公民立法提案权的应然性，把立法提案视作公民基本权利的彰显与自身利益的表达。 二、公民立法提案的法理言说 3（一）参与型民主的彰显 参与型民主是人类公共生
5、活中的一种自我实践，是公民角色得以形成的基本场所。3 不可否认，现代以来代议制民主出现了精英垄断的趋势，而参与型民主正是对这一痼疾的修正。在立法提案阶段， 允许公民联合体能够采取联名上书等方式直接向立法机关提出法案，一定程度上可以赋予法律更加本源的正当性，促进公众对所立之法的信仰，消除法律施行的某些潜在阻力。进一步而言，以理性人为预设前提，只有当事人本身最清楚自己的所需，即便是在代议制民主下，议员作为人民行使立法权的代表， “其与人民之间所存有的代理人与被代理人之间的客观隔阂必然存在，因而权力的运行惯性完全可能导致立法议员出于一己私利或特定集团的利益而欺骗、愚弄人民。 ”4因此，赋予公民以立法
6、提案权，本身也是“自己为自己立法”的内在要求和外在表达。 （二）人民主权论的要求 在公法领域，人民主权论早已是不证自明的公理。由此一来，人民天然拥有对国家立法的参与权。在立法提案权的供给上，即便是建立了完善的代议制，依然不能排除人民在立法参与方面的积极性；即便有了专业化的提案机关，也不能忽视人民在立法提案上的意志与影响。我国是人民当家作主的社会主义国家，但是广大人民群众却不能直接提出立案议案，在民主实践上，这种付之阙如不能不说是一个遗憾。为了更加充分地体现社会主义民主的无比优越性，彰显主权在民的原则，有学者建议：“在修改立法法和人大组织法时，应当允许 50 万以上选民联名可以向全国人大提出法案
7、；30 万以上选民联名可以向全国人大常委会提出4法案。 ”5 （三）多元利益表达的平衡 在利益主体多元化、利益需求复杂化的社会背景下，不同利益之间的矛盾愈发尖锐。因此，调和这些错综复杂的利益关系就成为现代立法的主要任务之一。而能否调和或整合这些不同的利益，主要取决是否存在一个畅通、有效的利益表达机制。6美国著名法学家庞德认为， “法律的功能在于调节、调和和调解各种错综复杂和冲突的利益。法律或法律秩序的任务或作用，在于承认、确定、实现和保障利益。 ”7在社会转型过程中，承认多元利益的正当性，提供公开博弈的社会平台，特别是通过法律程序实现体制内的公平，从经济学成本与收益的角度来讲无疑是最佳的，而且
8、这也是民主政治与社会和谐的关键。由此观之，赋予新型利益群体特别是政治意识不断增强的公民群体以立法提案权似乎是必要的，惟其如此，立法功能才可真正发挥应有的作用。 三、臻于客观不宜实行公民立法提案制度 立法的过程必须是一个民主的过程，立法的内容也必须反映民主的内涵，这些道理不言而喻。但赋予公民立法提案主体资格，在现阶段是否真有必要且切实可行，我们应进一步探讨。一个国家的立法制度究竟如何设计，需要关注这个国家的具体国情。尽管公民直接参与立法能够最大限度地反映民意，使人民的意志和要求上升为法律，但显然，这种制度在目前的中国还缺少生存的土壤，它与中国国情格格不入。而且历史已经明证，公民直接参与立法制度因难以达成共识而阻碍有用法律的成立，甚至可能会阻碍一切政治的、社会的以及经济的进步。8
