1、我国地方政府债务风险分析与防范机制研究【摘要】2014 年，北京要偿还 1940 多亿，上海是 2200 多亿，广州按照广东省标准粗略计算也有近 500 亿要还，均不包括利息。而根据国际货币基金组织（IMF）2013 年 7 月 17 日发布的 2013 年度对中国宏观经济状况的“年度体检报告” 。报告称，由于近年信贷激增及非传统金融迅猛发展，中国地方政府通过预算外融资活动的借贷大幅增长。如果将地方政府融资平台和预算外资金纳入广义政府债务范围，那么去年的中国政府债务占 GDP 的比重超过 45%。政府还款的风险与压力越来越大，本文通过分析我国地方政府债务的风险特点，根据其正面和负面影响，提出我
2、国地方政府债务风险防范机制的研究。 【关键词】地方政府债务 风险分析 防范机制 一、我国地方政府债务风险特点 目前，我国地方性债务风险可以说并不是很明显，只是在部分地区，部分行业存在着巨大的风险，但是也必须警惕地方政府债务在短期内存在着集中偿还等风险。总体来说，我国的地方政府债务的风险存在以下几个特点。 （1）隐蔽性。根据预算法的要求，严禁地方政府发行债务，各级地方政府只得通过种种方法巧借名目，组建融资平台，或者变相融资的方式融取资金，而各地政府所组建的融资平台透明度较差，信息披露不全面。这种情况下的融资会带来两个后果。第一个是没法进行直接有效的监管，第二个是没有统一、有效的统计口径来调查地方
3、政府债务的规模。因此也造成地方政府债务具有强烈的隐蔽性，很难获得真正的数据。 （2）普遍性。税制改革以后，中央政府更是逐渐放权于地方政府，地方政府承担越来越多的建设与发展任务，而于此同时，地方财政的供给仍由中央把控，供给与需求的不合理给地方政府带来了财政难题，而破解之道就在于地方债券。尤其是在当前宏观经济形式刺激的情况下，几乎没有地方政府不通过发行地方政府债券来融资，由于债券发行的不规范，不合理，各级、各地地方政府都存在着一定程度的债务风险，并且地方政府债务风险有随着政府层别降低而增大的趋势。 （3）缺乏预警和管理机制。由于国家政策上的不允许，因此没有一个统一的管理部门来管理各个地方政府的债务
4、，更缺乏审计机构对其进行审查监督。而与西方国家相比，我国缺乏必要的政府债务风险预警机制，缺乏对地方政府债务的监控。与此同时，各个地方政府利用种种措施筹集资金或者为相关企业担保，加之各地统计口径不统一，中央政府无从掌握地方政府的真正规模，也在一定程度上加重了地方政府债务的风险。 （4）风险连锁反应。一旦某地爆发地方债务风险，以中央政府为主导的政治模式必然会受到巨大的打击，甚至会引起其他地区的连锁反应，同时任何程度的债务风险都会大大减少地方政府对基础设施以及教育、科研的投入，减少退休金的发放，从而严重影响社会稳定，危机国家安全。 当然，地方政府通过发行债务的方式筹集资金极大的盘活了地方经济，在风险
5、可控的范围内，这是处理地方政府财权事权不平衡的最佳方式，所以在看待地方政府债务风险的时候一定要辩证来看，尤其是不能否定，地方政府存在的债务风险是地方经济蓬勃发展的重要推动力。下面本文将分别分析地方政府债务风险的正面影响和反面影响。 二、地方政府债务风险的正面影响 我们应该看到地方政府的债务风险产生于地方政府债务，在我国处于经济高速发展的今天，一定程度的地方债务在我国的经济发展建设中起到了巨大的推动作用，尤其是改革开放以来，地方政府债务更是为我们经济的发展引入一潭活水，盘活了整个地区甚至国家的经济发展，对我国基础设施和经济制度的建设发挥了重要的作用。地方政府债务的作用主要表现在以下方面。 第一是
6、满足了经济发展的资金需求。随着改革开放进程的深化以及发展过程中伴随着城市化的加速，为吸引更多的资本流入该地区，地方政府往往先行将道路、桥梁、通信和电力等基础设施建好，以期招商引资，解决就业和社会稳定问题，获得财政收人，形成经济的良睦循环。尤其是近些年来，我国基础设施建设可谓是远远走在世界前列，除了国家计划的基建项目外，各省市都纷纷上马建造各种高铁、机场等基础设施。进入 10 月份以来，几乎每周国家发改委都有铁路或机场项目批复，至 12 月份，短短 48 天时间，发改委先后 8 次集中批复 36 个基建项目，其中包括 28 个铁路项目、7 个机场项目、1 个深水港项目。总投资9774.69 亿元
7、。良好的基础设施建设对于经济发展的推动力量是显而易见的，基础设施建设资金主要来源有以下两种。一是来源于税收，政府受民众委托，从居民、企业征收财政收入，民众让渡此部分权利也是期望政府能够提供更好的产品和服务。第二便是通过投融资平台举债，政府在承担改善民生等责任时产生大量资金需求，同时，在地方政府进行分税制改革以后，地方政府财政收入占总财政收入的 50.54%，却需要承担全国总支出的 84.84%。分税制改革重点在征税比例划分，没有考虑到公共产品投入的需求，这就导致在公共产品配置上出现了权利义务严重不对称的现象。 第二，改善了地方经济结构。随着地方政府债务的发行，各地纷纷组建地方融资平台，以国有企
8、业的身份为政府行为投融资。地方政府在融资过程中构建的融资平台完善了本地金融市场的建设，于此同时，国有银行也通过借助这个平台超越了传统经济中的身份，成为地方政府调节经济的杠杆，通过地方融资平台，把银行资金优势、地方政府的优质信誉和市场的力量结合起来，盘活当地经济、金融、财政、税收的发展。既可以适应国家积极的财政政策，刺激需求、增加就业，促进经济增长，又可以调动当地的经济发展，缓解地方财政压力，加快地方经济发展。而且地方债券源自地方政府的一种超前建设，这种发展模式对于我们完成“十二五”期间经济目标，全面建设小康社会也是颇有益处。尤其是近些年各地城投公司的建立以及一批城投股的上市，为完善经济结构，促
9、进经济的发展添加了新的活力。 第三，加强了地方政府的灵活性。地方债务的发行，极大的解决了地方政府财政吃紧的问题。地方政府能够真正根据地方人大提出的建设计划进行发展建设，这一举措可以优先解决地方在发展中面临的首要问题。因为相对于中央政府，地方政府在本地区的建设中更有话语权，地方政府更清楚本地的发展途径以及发展目标。因此在经济发展的过程中，中央政府只需要拟定大的发展框架，真正来落实经济发展的还是需要依靠地方政府。由于地方政府拥有了自筹资金、自主发展的能力，中央政府与地方政府的关系将会更加成熟，地方人大在监督地方政府方面将会有更高的积极性，中国的政治体制也将会得到更大的进步。 三、地方政府债务的负面
10、影响 地方政府债务可以有效的刺激经济的发展，但是我们更应该看到是地方政府必须合理规划地方债务，控制地方债务风险。由于地方政府与中央政府的捆绑关系，任何细小的地方政府债务风险都会上行到中央政府，转移到中央政府身上，不仅对当地经济产生巨大影响，更有甚者可以危机整个国家的经济建设。在今年的两会总理记者会上，李克强总理在被问及有关金融产品违约的问题时，终于承认了已经在市场上流传了一段时间的说法：中国发生债务违约几乎是不可避免的，违约规模或许还不小。他承认到“个别情况难以避免” 。过去 5 年里，信贷平均每年增长 20%，增幅是同期经济增长率的两倍以上。 2008 年至今，新增信贷高达 14 万亿美元。
11、大部分贷款被用于基础设施、房地产和厂房等固定资产建设。遗憾的是，这些投资中很大一部分（无法给出确切数值）被浪费在投机性房地产项目、无用的基础设施以及建设过剩的制造业产能上。更糟糕的是，金融监管力度不足，使得信誉可疑的借款人得以享用仿佛源源不断的贷款。当然，李克强总理在记者会上的言论显示，中央政府可能已经准备面对一直以来依赖信贷驱动的投资支撑经济增长的后果。另一个同样需要引起我们注意的消息是，资金紧张的地方政府今年将有 4000 亿美元债务到期。巨大的债务风险犹如达摩克利斯之剑悬在中央政府和地方政府上空，而且随着宏观经济环境变差，一个恶性循环也许会由此形成。经济增长放缓延长了产能过剩问题的持续时
12、间，压低了吸引大量投机性资金的产品的价格，并摧毁了基于经济继续快速增长的乐观假设而上马的项目的盈利性。 随着地方政府还款日期的邻近，地方政府债务压力也会逐渐转移给中央政府。目前来看，中央政府有两个选择，一是承认明显的事实，开始推动杠杆，降低信贷投放规模，并允许债务人在无力偿债时违约。二是继续提供更多贷款支持这些多次未及时偿债、坏账风险很高的地方政府。当然，两种选择都是蕴含着非常大的压力。如果选择后一种做法，中国经济表面是那个或许还能维持一、两年的平静，但这种平静带有欺骗性。当危机不可避免地到来时，势必将引起巨大的灾难。 四、我国地方政府债务防范机制 所以在处理我国目前地方政府日益增加的债务风险
13、时，我们可以从以下方面入手，从制度和政策的角度减轻风险。 第一，强化立法，建立统一的债务监控体系。进行相关法律修改和制订，确立地方政府融资的合法地位。对现行的预算法 、 担保法及相关法规进行修订，以法律形式确定地方政府合法的融资地位，允许借款、担保、发行债券等。同时，考虑制订地方政府融资平台相关法规，对融资平台定位、与政府关系、规范化等方面做出具体约定。建立透明、规范、动态的融资评价及债务风险预警及管理体系，设置偿债准备金制度。 第二，注重顶层设计和制度安排。一是最近几年应妥善处理债务存量，缓释债务风险。降旧控新，强化贷后管理，落实“三个办法一个指引” ，实现对偿债资金流的全环节监控。最近几年
14、是主要债务风险的显现期，我国应在不牺牲房地产调控成效的前提下，中央政府、省级政府、金融机构等一起建立联动机制，对存量债务进行分类处理。如采用上级政府援助、债务剥离或重组、贷款展期等方式逐步缓释、化解债务风险。第三，中央政府适当增加赤字、国债规模来支持地方政府。中央可以较大规模的增加国债规模、赤字规模（如 2%-3%的赤字率）来支持地方建设。中央政府承担更多的事权，对重大领域和经济落后区域，加大中央的配套资金、转移支付力度，支持地方政府逐步消化存量债务，降低地方政府经济建设压力。 第四，适当增加地方政府财源和财力，进一步完善财政体制。进一步完善转移支付、改革事权等方式，建立财力与事权匹配体制，真
15、正实现“一级事权，一级财权，一级债权” 。此外，继续推进 2011 年的资源税全面改革、房产税试点等地方税种的全面改革工作，逐步培育地方政府的财源，增加地方政府的财力。与此同时，进一步盘活存量国有资产。继续推进国有企业改革，通过资本市场降低垄断行业国有企业的持股比例，并逐步退出或有限保留竞争性行业国有企业。盘活、出让政府、行政事业单位的经营性资产、闲置或低效资产。 第五，改革政绩考核体系，将公共品供给评价体系纳入考核之中。进一步弱化政府“经济人”角色，改革以 GDP 为核心的政绩考核体系，建立服务型政府和以民生为导向的投融资体系，避免投资冲动和决策失误。进一步厘清政府与市场边界， “有保有压、
16、有进有退” ，健全和完善公共品和公共服务的供给评价和选择体系，从源头上保障资金投入和供应的合理性、有效性，确保财政资金投入不“错位” 、 “越位”和“缺位” 。第六，建立新型的政府平台，扩大地方债规模，构建均衡的融资体系。对现有的政府融资平台及机构进行整合和分类改革，对于不同领域或政府平台，采用不同的治理方式、融资形式、担保及法律责任，并据实动态调整。对于一些经营性领域或社会资本有意愿进入的领域，尽可能的交给市场，由其负责融资及运作；政府只进入社会资本不愿意进入的领域，更多精力放在“市场失灵” 、纯公益性领域，组建特殊的“政府公营企业或机构” ，在有效监管体系下提供必要的担保、融资及还款来源安
17、排，实现“阳光融资” 。将目前四省市地方债试点范围及规模逐步扩大，较发达地区逐步实现以地方债作为主要融资渠道，欠发达地区以政策性金融及非市场化融资（如上级政府的转移支付、国债转贷、补贴等）为主，逐步发展中长期债券为主融资渠道。 参考文献： 1陈凡.财政分权框架下的地方政府债务问题研究J.发展研究， 2012， （12）. 2林勇明.从国际经验看地方政府债务融资的风险管理与规范发展J.中国经贸导刊， 2013， （10）. 3吴涛.从国际经验视角探讨地方政府性债务管理J. 经济研究参考， 2013， （19）. 4黄?Z 莉. 从预算法修订看地方债务风险的有效防范J.中国财政，2013， （11）. 5孙国伟， 孙立坚. 地方财政搭便车、财政货币承诺与地方债务治理J. 世界经济研究， 2013， （02）. 6李阳. 地方公共债务风险化解有效工具：财政政策创新J. 财会通讯， 2013， （05）.
