1、我国高校学生申诉制度的反思与构建摘 要 新的普通高等学校学生管理规定的颁布确立了我国高校学生申诉制度，为高校在校大学生的合法权益保护提供了救济途径。本文通过反思这项制度实施十年来的运行状况，发现还存在一些问题和不足，实施效果不甚理想。要完善高校学生申诉制度，就要建立具有一定独立性的学生申诉处理委员会，扩大其权限，合理配置委员会成员，引入回避制度、代理制度，树立以学生为本的管理理念，完善申诉后的救济途径。 关键词 高校学生 诉讼 申诉制度 学生申诉 处理委员会 基金项目：河南省教育厅人文社会科学研究项目我国高校学生申诉制度的反思与构建研究成果 项目编号：2015-GH-021。 作者简介：刘杰，
2、河南中医学院，讲师，研究方向：法学理论。 中图分类号：G649.22 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-228-03 近年来，高校学生因学位、学籍、纪律处分、婚育、财产等原因状告高校的诉讼纠纷案件逐年增多， 大多数学生都选择诉讼方式来解决与学校纠纷，高校学生申诉制度并没有解决这一难题，由此引发了社会各界的共同思考。 一、高校学生申诉制度的概念和特点 （一）概念 结合普通高等学校学生管理规定的立法宗旨，建立这一制度旨在是为保护学生的合法权益不受侵害，给予学生充分表达自己意志，为自己申辩的方式。因此，高校学生申诉制度主要是为高等学校的在校学生服务，学生在学校受教育过程中
3、自身受教育权、人身权、财产权、婚育权等合法权益遭到侵害，或者对学校给予的处分不服，依法向有关部门或机构提出异议，要求重新审查或处理的一种权利救济制度。 （二）特点 1.高校学生申诉制度在性质上属于“不告不理”的行为，是指这一程序的启动以学生提起申诉为前提条件，如果学生没有主动向申诉机构提出请求，学生申诉处理机构便不能启动审查程序。 2.当事人的特殊性。高校学生申诉制度的当事人具有特殊性。一方当事人为在校学生。 普通高等学校学生管理规定第二条规定了适用对象，高职院校学生、本科院校学生以及研究生均在管理规定范围内。另一方当事人是学校。在申诉程序中，学生和学校不再是一对和谐与感恩的被管理者与管理者的
4、关系，而是申诉者与被申诉者的关系。 3.申诉程序的准司法性。申诉程序有三方主体，除学校与学生外，另一方是申诉处理机构。学生向申诉委员会提出申诉，其目的在于请求申诉委员会审核、复议学校对自己做出的有关处理决定。为了确保结果的公平公正，申诉委员会应当处于中立的位置，具有相对的独立性，只有处于中立的、超然的地位，其做出的决定才能令人信服。 二、高校学生申诉制度的反思 近年来，高校学生申诉制度逐渐在各个高校开始实行，组建了机构，设置了人员，但是这一制度的运行并没有起到良好的效果。一方面，学生状告母校的案件仍然很多。自 1998 年“田永状告北京科技大学”胜诉开始，在全国卷起了一阵“学生状告母校” 的热
5、潮，梁小永状告贵州大学；董雯起诉郑州大学案；刘燕文起诉北京大学拒绝颁发毕业证书、学位证书案；杨永智起诉济南大学案；李放起诉郑州航空工业管理学院案；高昂起诉华北水利水电大学案；孟爽起诉平原大学（现新乡学院）案，人民法院应接不暇， 高校疲于应诉。另一方面，高校学生申诉制度还很薄弱，没有充分发挥其应有的作用。学生向申诉机构提起申诉后，得到学生申诉处理委员会的最终结论，绝大多数都是维持原处理决定，申诉诉讼也不能维护学生自身的权利，例如复旦大学张捷被开除学籍申诉案、大连外国语大学勒令刘路退学申诉案等多起校园诉讼案件，均已维持原处理决定而告终。 （一）积极作用 1.高校学生申诉制度体现了高校自主办学的权利
6、。 中华人民共和国高等教育法第十一条规定了高等学校享有办学自主权，即对学生在学校接受教育期间受到权益侵害的情形的，高校享有依据高校制定的规则、程序及权威解决内部纠纷的权力，这种自主权在不违背法律原则的前提下应当受到司法的尊重。如对于涉及到学科发展、学术评价标准等领域，高校才拥有真正的发言权。笔者曾接触过这样一个案件：某高校学生因考试作弊被处以留校察看处分，毕业后只有学历证、没有学位证，毕业一年后，诉至法院，要求颁发学位证。如果将这些涉及毕业证书的颁发、学位的授予以及学生处分等纠纷当作一般的行政案件诉诸法庭，寻求司法救济，极易造成司法等外部权力对大学自主权、学术自由的过多干预，从而造成不利的后果
7、。颁发学位证是由高校学术委员会集体讨论通过的，像此类案件不论法院的判决结果如何，最终都是要回归到高校进行处理。因此，学生申诉制度既有助于有效解决校生之间的纠纷，也有助于高校自主权的实现。 2.高校学生申诉制度的经济效益显著。与诉讼相比，由于诉讼的程序复杂，律师费、诉讼费等成本相对较高，整个诉讼过程耗时较长，申诉就成为一条便捷、近乎无成本的解决途径。学生申诉处理机构是完全免费的，这给在校学生的经济压力减少了负担。另外，申诉制度的程序简单，节省了大量时间，同时避免了对簿公堂所引起的媒体关注和社会影响，对申诉者的名誉也起到了一定的保护。 3.高校学生申诉制度是一种纠错监督制度。学生对学校处理决定有异
8、议的，通过申诉途径保障、补救、恢复被侵犯的合法权益。另外，对于高校而言，通过学生申诉处理委员会复查对学生的处理决定，可以及时纠正可能出现的错误，也是学校内部管理行为的一种监督机制，不会引起相关职能部门的抵触情绪，也尽可能避免校生之间的纠纷进一步恶化，甚至对簿公堂。 4.高校学生申诉制度是落实依法治校、构建和谐校园的有效途径。大力推进依法治校，提高广大教职员工和学生的法律意识和法律素质，着力创建学法、知法、守法、尊法的良好氛围，充分发挥在校大学生的主体作用，学生申诉制度使学生不再是简单的被管理者的身份，还拥有了表达诉愿的合法途径。在解决校生纠纷、保护学生权益、帮助学生学习并养成民主精神和法治理念
9、方面，有着不可替代的作用，是推动学校健康发展、维护学校稳定，铸造活力、开放、法治、和谐、平安校园的保障。 （二）存在的问题及不足 1.制度自身固有的局限性。相关条文过于原则，涉及高校学生申诉制度的相关法律较少，一些高校据此制定的学生申诉制度规范缺乏相应的实施细则，可操作性不强。首先，学生申诉处理委员会成员设置不合理。 普通高等学校学生管理规定第 60 条规定了申诉委员会的人员构成，但是对成员中行政人员的占比没有做明确规定，人员设置非常笼统，大多数高校的学生申诉处理委员会的人员设置中，学校负责人和职能部门负责人占了大多数，行政色彩较为浓厚，基于这样的人员构成，很难保证其做出的处理决定令学生信服。
10、其次，学生申诉处理委员会独立性不足。作为处理校生纠纷的机构，应当具有相对的独立性，而在我国高校的实际情况中，有的高校将学生申诉委员会设在纪委隶属下，有的将其设在学生处等学校内部，很多高校的学生申诉处理委员会并不是一个独立的部门或机构，不具有独立性。再次，有学者认为，学生申诉处理委员会是学校内部的咨询机关，没有做出实质性决定的权利，其只有向学校提出建议而不能直接变更之前的决定，如果学校或做出具体行政行为的部门不予理会，那么学生申诉处理委员会的工作就没有实际意义。但是，根据目前多数高校统计，其组成人员的行政人员居多，要想改变最初的处理决定，困难可想而知。 2.实施效果不甚理想。 普通高等学校学生管
11、理规定实施以来，学生的申诉权从制度设计上有了很大的保障，大多数高校制定了学生申诉处理办法，成立了学生申诉处理委员会，但是学生真正提起申诉的案件非常少，很多学生仅在接到处分告知书的时候，被告知享有申诉权，这种被动告知使得部分高校经常是一年没有接到过申诉案件，并不是所有被处分者都满意处理结果，而是学生没有深入了解制度的作用，导致申诉制度停留在法条规定层面，流于形式，致使一些学生采用直接状告学校的方式进行维权。 3.学生维权意识还很薄弱。在校学生遇到权利被侵犯时，认为学校对自己的处理有失公允，或者自己在受到不公正待遇的时候，他们的处理方式很不成熟，大多数学生会私下抱怨、发发牢骚，或者无条件接收处分结
12、果，很多有学生会积极找相关部门反映情况，主张权利。由于普通高等学校学生管理规定中，处分决定有异议的应在 5 个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉，学生维权意识不强，很多侵权事件得不到及时处理。 （三）原因分析 1.社会原因。中国经历了两千多年的封建专制社会，形成了坚固的封建专制与集权的社会法制文化环境，即使到了现代法治社会，仍然没有建立起对法律的崇尚。很多学生对自身权利如何实现、怎样维护知之甚少，对法律救济途径不够了解，部分学生还沉醉在“权大于法” 、 “权力至上”的观念中，而没有置身于“法律至上”的传统法制氛围之中。可见，社会环境对大学生的法制观念形成了一定的负面影响。 2.
13、高校管理方面的原因。受封建思想影响下我国高校教育管理理念一直是权力至上的传统管理方式，在校学生一直处于弱势位置，学生与管理人员是一种被管理者与管理者的阶级关系，损害了学生的利益。在中国教育管理史上，始终强调管理者的权威和单向意志，造成了大学生在管理实践中表现出被动与服从。加之对学生的法制教育的内容结构不完善，开设法制课程少，很多高校对普通非法律学科的学生仅开设了思想道德修养与法律基础知识这门课，对学生申诉等一些维护学生权益的制度的宣传不够重视，造成学生对自己在校期间如何维权、维权程序、维权组织等知识知之甚少。 3.学生自身保护意识方面的原因。当代大学生大多为独生子女，父母对他们过分溺爱，致使大
14、学生离开家庭之后独立生活能力很差，社会经验不足，缺乏应有的自我保护能力。有些学生不学法，不懂法，更谈不上守法、用法，对什么是侵权、什么是维权都分不清楚。由于我国的学生从小生活在师道尊严的文化传统中，深受“一日为师，终身为父”观念的影响，学生和教师、学校存在一种人身依附关系，学生长期处于被动状态，不敢表达自己的诉求。 4.法律法规缺失或不完整。如高校学生申诉（复议、仲裁）条例尚未出台，下位法与上位法之间、同一规定之间有相互冲突的现象，对比教育法和普通高等学校学生管理规定的条文内容，发现学生申诉处理委员会的受理范围缩小，下位法的规定反倒更狭窄，从而导致立法体系残缺，上下不配套。 三、高校学生申诉制
15、度的构建 （一）高校应树立学生为主体的教育管理理念 依法保护学生的合法权益。要树立以学生为本的理念，自觉尊重并维护学生的受教育权、人身权、财产权及其他合法权益。在依法治国的环境下，学校与学生都赋有权利和义务，学校不能单纯的将自己置于管理者、提供学历教育服务的位置，在对宿舍食堂的管理、学生交费上学等事项上，学校和学生应处于平等的地位。面对学生申诉案情时，学校要充分尊重学生的主体地位和权益诉求，保护学生的申诉权、陈述权、申辩权。切实维护学生合法权益，共建和谐校园。 （二）高校学生申诉制度的完善 1.提高学生申诉委员会的权限，单独设置高校学生申诉处理委员会机构，将其独立于其他职能部门之外，赋予其相对
16、独立的审查权、变更权、处理权。当学生提起申诉时，学生申诉处理委员会必须依照相关法律法规和校规对学校的决定进行审查，形成复查结论后，按不同情况进行区分： （1）对原处理决定正确的案件保持原处理决定的同时告知案件相关部门和人员处理结果。 （2）诉讼案件中原处理决定依据不当，或者处理明显不当的申诉案件，拟定更为适用的处理建议，然后通知相关部门重新审理案件，严格按规定执行。 （3）对涉及改变学生受教育者的特定身份和实质地位的处分，如记过、记大过、留校察看、勒令退学及开除学籍，需要变更原处理决定的，应提出建议，由校长会议研究决定（以一次为限） ，此为学校的最终决定。2.在人员构成上进行调整。目前情况，多
17、数高校学生申诉处理委员会成员关系复杂，存在一定的政治色彩，针对此种情况笔者认为，可对学生申诉处理委员会的人员构成进行相应的优化调整，未兼行政职务的教师代表、学生代表和法律专业人士应达到委员会总人数的一半以上，以保证申诉委员会的不偏不向。 3.引入回避制度。自然正义法则的首要要求即是任何人都不得做自己案件的法官，为确保申诉结果的公正性，应将处分学生的职能部门和申诉处理部门进行分离。在申诉案件当中，若参与处理的职能部门与该事件本身有利害关系，应主动回避，或由申诉者提出回避申请。如河南中医学院学生校内申诉处理管理规定第五条规定：“召开申诉处理委员会会议时，主管学生处分的职能部门的代表可以列席，就有关
18、问题发表意见。 ” 4.引入代理制度。由于非法学专业的学生对法律知识知之甚少，有时候并不能够真正了解所受侵犯的权利、申辩的理由、程序的正当与否，申诉者可能因为法律知识的缺失而承担一种不利的后果。为了平衡校生之间的权利，应赋予申诉人享有法律代理权利。申诉者可以聘请律师、父母及其他经本人授权的代理人代为申辩、提供法律援助，让表达能力、程序意识强的律师或熟悉法律的代理人出席申诉委员会组织的复审程序，会使案件的焦点更集中，更有利于及时作出复查结论。 （三）创建“依法治校”的良好法治环境 强化法治理念，全面推进依法治校，通过增设选修法律课程、法制教育计划、课时、教材等工作，发挥课堂教育的主渠道作用，积极
19、主动加强与公、检、法、司等部门的协调配合，充分利用社会法治教育资源，丰富学生法纪教育内容，培育学生的法律意识。 同时，还要加强学校教职员工的法制教育与学习，牢固树立法治理念，要尊法、学法、守法、用法，不断提高法治素养，养成法制思维，切实提高教职员工特别是管理服务人员的依法办事意识和能力。 （四）完善申诉后的救济途径 高校学生申诉制度的完善方面，还应当完善学生校内申诉后的救济途径，处理好与司法救济之间的衔接关系。当学生启动申诉程序后，学生申诉处理委员会依据不同情况，或维持原处理决定，或提出拟修改意见，或提请校长办公会研究，做出最终裁决后立即生效。当学生申诉处理委员会穷尽所有的内部救济措施后，仍然
20、没有解决校生双方的矛盾纠纷时，仍有两种救济途径：一是向上一级教育行政机关申诉，二是寻求司法救济途径。而对于司法机关而言，应严格遵守行政许可的受案范围，仅能受理因学校处理决定改变学生受教育者的特定身份和实质地位的处分的案件，对于不足以改变其身份和地位的裁决结果，或者因学术问题和学校自主管理引发的纠纷，学生申诉处理委员会的复查结论或者上一级教育行政机关的复查决定应视为终局决定，不应再成为司法审查的对象，以免过多干涉高校的办学自主权。 四、总结 经过上述分析得知，我国高校学生申诉制度的完善，既能体现高校教学所倡导的以学生为本的教学理念，维护学生的合法权益，同时也为校园的法制化建设及建设和谐校园的方针作出贡献。目前，这一制度的研究与实际需要之间还存在差距，从而制约着学生合法权益的维护。在现有高校学生申诉制度研究的基础上，进一步健全有关配套规定，完善
