1、一点清算模式下支付系统参与者监管探析摘 要：人民银行第二代支付系统已于 2015 年 4 月完成全国推广，所有支付系统参与者均实现了“一点清算”的管理模式，资金清算模式的转变对人民银行监管支付系统参与者提出了新挑战。本文论述了人民银行强化支付系统参与者监管的必要性，分析了一点清算模式对参与者监管的影响，归纳了当面参与者监管面临的挑战，并提出了对策建议。 关键词：支付系统；一点清算；参与者；监督管理 中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2016（1）-0087-05 一、支付系统参与者监管的概念综述 人民银行支付系统作为金融市场和经济运行的核心金融基础设施，
2、是社会资金流动的“大动脉” ，为社会发展输送“血液” 。随着我国社会主义市场经济的快速发展和金融体制的深化改革，支付系统在国民经济中的地位越来越重要。信息技术日新月异的发展和经济金融一体化趋势的加强，使得各类支付系统的关联度日益增加，系统风险的传播性、危害性也呈现上升趋势。 支付体系监管是为提高支付体系的安全与效率，特别是为减少系统性风险而进行的公共政策行为。近年来，发达国家支付体系监管呈现出如下趋势：一是监管目标日益清晰，安全和效率成为各国中央银行支付体系监管的核心目标。在实际监管过程中，优先选择哪个目标主要依据对整个体系及其薄弱环节的评估，但中央银行始终把应对潜在的系统性风险放在优先位置。
3、二是监管标准日益完善，越来越多的国家采用或参考国际通用的监管标准。在国际清算银行、国际证券业监管委员会等国际组织和有关中央银行的共同努力之下，支付体系监管的国际标准日臻完善。目前，支付体系监管的国际标准主要有三套：即重要支付系统核心原则 、 证券结算系统建议和中央对手（CCP）建议 。这些标准来自许多国家的经验，构成发达国家支付体系监管的共同基础。目前，一些发展中国家也开始运用这些标准来监管本国的支付体系。三是监管范围不断拓宽。部分国家开始将为其他银行提供支付服务的大型代理银行纳入监管范畴。随着银行之间的合并，支付业务将集中于少数几家代理银行，可能会造成信用风险、流动性风险和运行风险集中于少数
4、几家银行，进而引发系统性风险。 银行业金融机构是支付服务组织的主体，直接面向客户提供各类支付服务，是连接单位、个人经济活动和货币资金运动的纽带。银行业金融机构作为参与者加入人民银行支付系统，借助人民银行搭建的支付清算平台，为社会公众提供支付结算服务。人民银行有必要强化对支付系统参与者的监管，有效防范支付系统风险发生，确保支付系统安全高效运行。 二、支付系统参与者监管的必要性 人民银行第二代支付系统已于 2015 年 4 月完成全国推广，所有支付系统参与者均实现了“一点接入，一点清算”的管理模式，系统接入模式和资金清算模式的转变对人民银行监管支付系统参与者提出了新挑战。参与者作为人民银行支付系统
5、的重要组成部分，其运行维护质量和水平直接影响整个支付系统的正常运行。强化参与者监管，既是防范支付系统风险的现实需要，也是实现支付系统安全与效率两个核心目标的重要手段。 （一）强化监管是防范支付系统运行风险的现实需要 支付系统风险是指影响支付系统平稳运行的各种不利因素发生的不确定性。国际清算银行重要支付系统核心原则认为支付系统存在以下风险：一是信用风险。某个参与者到期时或在以后任何时候不能全额结算其在系统范围内的债务所构成的风险。二是流动性风险。某个参与者在期满后某个时间可能有足够的资金支付其在系统范围内的债务，但在预期的时间没有足够资金结算其在系统内的债务所构成的风险。三是法律风险。导致或恶化
6、信用风险或流动性风险的不合理的法律框架或法律不确定性所构成的风险。四是运行风险。导致或恶化信用风险或流动性风险的操作因素，如技术故障或者运行错误所构成的风险。五是系统性风险。某个参与者不能结算其债务或者系统本身的破坏，可能导致其他参与者不能在期满时结算其债务所构成的风险。系统性风险会导致更大范围的流动性风险和信用风险，从而可能威胁到系统稳定或者金融市场的稳定，产生多米诺骨牌效应。在跨行支付业务涉及两个及以上参与者的情况下，某个参与者的故障不仅影响本行，而且影响其他行。对于经济金融，系统性风险都会产生较大程度的破坏和损害。支付系统参与者或运营者出于自身利益的考虑，可能忽视对系统性风险的管理。人民
7、银行应通过监管，纠正参与者或运营者的不良行为，防范和消除系统性风险。 （二）强化监管有利于提高支付系统安全稳定运行的整体水平 支付系统是一个网状结构，连接一个国家或地区的若干系统参与者，容易成为风险的传播渠道。依据木桶原理，高度关联的支付系统的安全稳定运行取决于短板。一旦出现系统性风险，将对金融市场乃至经济金融平稳运行产生重大影响。人民银行作为支付系统的监督者、管理者和组织者，总行负责支付系统的建设推广，国家处理中心（NPC）的运行维护，专属接入参与者和特许参与者的监督管理；省级分支行负责城市处理中心（CCPC）的运行维护，辖区内参与者的监督管理。同为支付系统参与者，全国性银行的系统研发建设投
8、入大，技术维护和业务运行实力强；地方性银行、财务公司的资源投入不足，技术维护和业务运行能力有待进一步加强。作为运行维护主体的人民银行和各参与者，均需树立“一盘棋”的整体思路，确保支付系统安全稳定运行。 （三）强化监管是提升支付系统安全与效率的重要手段 支付系统支持货币政策操作和银行间的交易处理，其安全、高效运行是货币政策有效实施和传导的基础条件。支付系统货币转移基本功能的实现涉及金融机构之间的合作安排。为获得更高效率，依靠支付系统这一基础设施的金融机构需要纳入统一监管。实践证明，各节点步调一致是确保支付系统安全与效率的重要前提。支付系统的安全、高效运行决定了货币的流通效率，影响着社会资金的流转
9、和债权债务关系的清偿，影响着社会公众使用货币的信心。为了促进货币政策的有效传到，作为货币的发行者和管理者，人民银行有责任关注支付系统的运行，有必要强化对参与者的监督管理，采取有效措施提高支付系统运行的安全与效率。 三、一点清算模式对支付系统监管的影响 第二代支付系统支持所有参与机构实现“一点接入，一点清算” 。“一点清算”即参与者通过支付系统处理的所有支付业务均通过一个清算账户完成资金清算。 “一点清算”模式可以实现参与者内部资金高度集约化，凸显清算资金管理规模效应，适用于参与者集中管理流动性。当前，五大国有商业银行通过 NPC 专属接入点一点接入支付系统，其余银行机构以法人为单位通过所在地
10、CCPC 一点接入支付系统。每家法人银行只有一个清算账户，由总行和分支机构共用，完成跨行支付业务资金的一点清算。 （一）一点清算模式对人民银行的影响 1、系统结构发生变化，业务规模不平衡状况加剧 参与者包括直接参与者和间接参与者，直接参与者是指直接接入支付系统办理业务的机构，间接参与者是指通过直接参与者接入支付系统办理业务的机构。就总行而言：一是组织架构发生了变化，支付系统组织架构由原来的“树状”结构向“网状”结构转变，由原来的“层级式”向“矩阵式”转变，参与者接入支付系统是由法人通过所在地 CCPC 一点接入，业务量达到一定规模可通过 NPC 一点接入。二是参与者数量呈现“两减两增” 。直接
11、参与者总量大幅减少，间接参与者总量持续增加。通过 NPC 接入支付系统的直接参与者数量增加，而通过 CCPC 接入支付系统的直接参与者数量减少。三是参与者类型不断丰富。随着深圳前海微众银行、国泰君安等机构加入支付系统，支付系统参与者由传统银行业金融机构逐步向民营银行、财务公司和证券公司等金融机构，以及集中代收付中心等支付服务组织扩展。就省级分支行而言，各 CCPC 的接入参与者数量和业务规模不平衡状况加剧。北京、上海、广州、深圳等 CCPC 由于全国性银行、外资银行和地方性银行的密集接入，直接参与者数量较多，业务量有较高增长；大多数 CCPC 的直接参与者仅为地方性的城市商业银行、农村商业银行
12、、农村合作银行和农村信用社，数量仅为个位数，业务量普遍萎缩。一点接入后参与者的异地同行业务将全部通过行内系统处理，这是大多数 CCPC 支付系统业务量削减的主要因素。截至 2015年 3 月 31 日，大、小额支付系统直接参与机构 296 家，间接参与机构132，800 家，如图 1 所示。 2、两级节点职权分化，城市处理中心职能弱化 NPC 的职责权力明显加强，CCPC 权限减少、功能弱化。NPC 是支付系统的中枢节点，由以往的重管理转为管理与业务处理并重，负责接收、转发参与者提交的所有任务，并将支付业务提交轧差和清算，业务检查与处理全部纳入到 NPC 集中处理。CCPC 是支付系统的城市节
13、点，不再具有业务处理逻辑，仅提供参与者接入渠道和报文传输通道功能，连接 NPC和辖区内各参与者，在 NPC 和参与者之间接收、转发各类业务，主要实现报文的安全可靠传输和交换。轧差服务器不再嵌套在小额支付系统，由 NPC 上收，并作为独立系统为小额支付系统和网上支付跨行清算系统提供轧差服务。CCPC 不再具备清算资金的轧差功能，同一 CCPC 的小额和网银业务轧差功能统一由 NPC 处理，轧差场次由 NPC 统一设置，参与者在 CCPC 不再保留圈存资金。 3、系统风险过于集中，总行监管压力增大 所有银行机构实现“一点接入，一点清算”后，系统风险由“分散化”向“集中化”转变。五大国有商业银行通过
14、 NPC 专属接入点接入支付系统，股份制商业银行通过其总行所在地 CCPC 接入支付系统，导致支付系统风险向 NPC 和直接参与者数量较多的 CCPC 集中，大多数 CCPC 的直接参与者数量锐减，对系统风险的控制难度有所降低。以流动性管理为例，第二代支付系统下，商业银行的流动性管理以总行为主，总行与分支行协同管理；清算窗口开启以 NPC 协调为主，NPC 与 CCPC 相互配合。NPC 和直接参与者数量较多的 CCPC 对清算窗口的管理压力依然很大，大多数 CCPC 直接参与者数量较少，对清算窗口的管理压力减轻。自 2013年第二代支付系统上线以来，支付系统清算窗口开启次数明显减少，如图 2
15、 所示。 4、顺应大数据发展趋势，提高支付服务国际竞争力 数据集中和系统集中是大数据时代金融创新的必然结果，一点清算模式顺应了银行机构行内系统大集中的发展趋势。一点清算的实现，使支付系统结构更加清晰，业务处理逻辑更加合理，解决了银行机构处理跨行支付业务低效的问题。银行机构跨行支付业务从行内系统发出后，无需再迂回至所在地 CCPC，直接由其总行与支付系统进行交互。第二代支付系统舍弃一代支付系统时期自主制定的报文标准，采用各金融机构均遵守的、统一的 ISO20022 报文交换标准，扩大参与者对接范围，便于银行机构与证券、基金、财政、税务等机构业务系统进行互联对接。ISO20022 报文能够在大额支
16、付系统和 SWIFT（环球银行金融电信协会）等跨境系统间自动转接和传输，提高了报文交换标准的国际化程度，有利于跨境业务的联机处理，为全天候跨境支付的最终结算奠定了基础，为人民币国际化提供了有力支持。 （二）一点清算模式对参与者的影响 1、节约系统接入成本，备份系统建设刻不容缓 第二代支付系统实现了大额、小额和网银三个核心应用系统的技术松耦合，相互独立，可分别运行。参与机构只需开发集中大额、小额、网银功能的单一接口软件，布放一台前置机，便可接入人民银行支付系统办理各类支付业务，大大节约了设备等固定资本投入。特别是对于农村信用社、农村合作银行、农村商业银行等农村金融机构，多家参与机构行内系统通过一
17、台共享前置接入第二代支付系统的方式，为低成本接入支付系统创造了有利条件。一点接入、一点清算模式的实现，既方便参与机构就近接入支付系统，也为参与机构在主接入点故障情形下，随时切换到备份接入点奠定了基础。数据的集中存储和业务的集中处理一方面有利于备份系统的集中和建设，另一方面凸显了备份系统的建设的重要性。对于银行法人机构而言，要保持跨行支付业务的连续性，减小系统运行风险，备份系统建设刻不容缓。 2、增加自主选择权力，便于应用系统加入退出 第一代支付系统中，由于人民银行会计核算系统（ABS）是接入大额支付系统，并通过大额支付系统向清算账户系统提交参与机构开户、销户指令以及资金支付指令，而轧差服务器内
18、嵌于小额支付系统，因此参与机构加入小额和网银系统的前提是必须加入大额支付系统，退出大额支付系统前必须先退出小额和网银系统，加入网银系统的前提是必须加入小额支付系统，退出小额支付系统前则必须先退出网银系统。在第二代支付系统架构中，由于大额、小额和网银系统的相互独立，中央银行会计核算数据集中系统（ACS）实现了 ABS 系统的集中，直接接入清算账户管理系统，提交参与机构开户、销户指令和资金支付指令，因此参与机构可依据自身业务需要，自主选择加入或退出上述应用系统。 3、提升资金使用效率，有助于加强流动性管理 一点清算模式下，法人银行机构在人民银行开设单一清算账户，所有分支行的支付业务均通过该账户统一
19、进行清算，能够大幅减少分支行在人民银行开立的清算账户，有利于大型商业银行提高资金的使用效率。以全国性银行为例，多点清算时清算账户多达 32 个，实现一点清算后清算账户只有 1 个，大大节省了分支行清算备付金，便于总行集中统一调度资金。第二代支付系统为参与者提供了科学的流动性风险管理，在保留第一代支付系统的流动性风险管理功能的基础上，新增大额清算排队业务撮合、 “资金池”管理、日终自动拆借、 “一揽子”流动性实时查询等功能。法人银行可于当日查询自身及分支机构的清算账户信息与非清算账户信息，分支机构则可查询在人民银行开设的非清算账户信息。第二代支付系统提供的多种流动性管理功能，有助于银行机构了解其
20、在人民银行开立的所有账户余额情况，盘活所有流动资金，及时完成日间支付，提高资金使用效率，避免流动性风险发生，还降低了银行机构的流动性管理成本，促进了支付行业整体服务水平和效率的提高。 4、丰富支付业务功能，代理业务迎来发展空间 小额支付系统支持各种支付工具应用，票据截留业务增加了银行汇票、商业汇票、银行本票等种类，支持各类票据的影像信息传递和资金结算。支付系统增强了非金融支付服务组织的支付业务支持，为集中代收付中心开辟了实时代收、实时代付业务功能。代收付业务的服务拓展和核验统一，提高了代收付业务处理效率，深化了区域乃至全国代收付业务的开展，有利于支付服务市场的细分，促进支付服务市场向专业化、多
21、元化和市场化方向发展。目前，全国已设立了 16 个集中代收付中心、电子结算中心和资金清算中心，均以无户特许直接参与者身份通过所在地 CCPC 接入人民银行支付系统。参与者实现了“一点接入，一点清算”后，人民银行将严把支付系统的市场准入关、严控直接参与者数量，各银行业金融机构包括外资金融机构必须按照规定条件设立后，才可提出参与申请。很多诸如农村商业银行、农村合作银行和村镇银行等小型商业银行与其他金融机构，由于受资金与技术的约束，无法将行内业务系统与第二代支付系统接口对接，只能选择大型商业银行作为代理行，代其办理支付业务为代理业务创造了发展空间。 四、当前支付系统监管面临的挑战 （一）法规制度滞后，影响监管职能发挥 当前所用的大额支付系统业务处理办法（试行） 、 小额支付系统业务处理办法（试行） 和中国现代化支付系统运行管理办法（试行） 等制度办法都是根据一代支付系统制定的，但在所有银行机构实现 “一点接入，一点清算”后，原有的制度办法很难适应第二代支付系统运行和业务处理的新变化，相关制度办法亟需修正更新。目前唯一适用的办
