1、1环境民事公益诉讼中的“惩罚性赔偿”摘 要 山东省德州晶华集团振华有限公司（以下简称“德州晶华公司” ）超标排污，造成了严重的大气污染。周边小区居民因不堪忍受其持续排放污染废气，向中华环保联合会（以下简称“中环联” ）投诉，随后中环联向德州中院提起环境民事公益诉讼。此案是环境保护法新修订以来的第一起针对大气污染提起的环境公益诉讼，根据我国相关法律中的有关规定，原告中环联请求被告德州晶华公司承担赔偿损失、赔礼道歉等民事责任于法有据，但是其中 780 万的“惩罚性赔偿”的诉讼请求是否合理呢？本文认为目前在环境法领域并没有明确的法律支撑这样的诉讼请求，但是本文针对此案也提出了一些看法，尝试对环境民事
2、公益诉讼中的“惩罚性赔偿”制度进行进一步的探究。 关键词 环境民事公益诉讼 惩罚性赔偿 大气污染 中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.06.180 【案例来源】2015 年最高人民法院环境侵权典型案例。 【主要争点】环境民事公益诉讼中“惩罚性赔偿”的合理性。 【案件概要】山东省德州晶华集团振华有限公司（以下简称“德州晶华公司” ）超标排污，造成了严重的大气污染。周边小区居民因不堪忍受其持续排放污染废气，向中华环保联合会（以下简称“中环联” ）投诉。2015 年 3 月 19 日中环联向德州中院提起环境民事公益诉讼。2015 年 3
3、2月 24 日，德州中院发布公告决定受理该案。 【案例启示】此案是环境保护法新修订以来的第一起针对大气污染提起的环境公益诉讼，根据我国相关法律中的有关规定，原告中环联请求被告德州晶华公司承担赔偿损失、赔礼道歉等民事责任于法有据，但是其中 780 万的“惩罚性赔偿”的诉讼请求是否合理呢？在笔者看来，目前在环境法领域并没有明确的法律支撑这样的诉讼请求，但是笔者针对此案也有一些自己的看法。 一、基本案情与诉讼主张 本案德州晶华公司是一家从事玻璃及玻璃深加工产品制造的企业，生产经营场所位于德州市德城区市区内，周围多为居民小区。其有两条生产线因资金原因未能按照环境保护法律规定建设或使用脱硫、脱硝设施，烟
4、囱长期向大气超标外排污染物，造成了严重的大气污染，影响了周围居民的生活。中华环保联合会接到德州当地居民的举报后，现场调查收集证据，并于 3 月 19 日向德州市中级人民法院递交民事起诉状。2015 年 3 月 24 日，德州市中级人民法院发布公告，决定受理中环联诉德州晶华大气污染责任纠纷案。?P 在本案中，中华环保联合会共提出了五项诉讼请求。具体的诉讼请求为：判令被告停止超标向大气排放污染物，增设大气污染防治设施，并且经环境保护行政主管部门验收合格后方可进行生产经营活动；判令被告赔偿因超标排污造成的损失 2040 万元（数额按照大气污染防治设备投入及运营的成本计算得出） ；判令被告赔偿因拒不改
5、正超标排污行为造成的损失 780 万元；判令被告在省级及以上媒体向社会公开赔礼道歉；3本案诉讼、检验、鉴定、专家证人、律师及诉讼支出的费用由被告承担。二、本案涉及的主要法律问题 （一）本案的主要争点 当前环境污染问题日益显著，人们的环保意识也有所加强，对于大气污染的重视程度也越来越高。本案作为环境保护法修改后的第一起环境民事公益诉讼案件，在这种被称作“史上最严的环境保护法”的指引下，日后必将对环境法的发展产生一定的影响。在本案中，涉及了共计将近 3000 万元的赔偿数额，那么这样的“天价”赔偿合理性何在？最惹争议的 780 万的“惩罚性赔偿”又是否合理呢？下面我将结合我国目前有关的具体法律规定
6、进行解读。 （二）法律规定和相关解读 我国民事诉讼法第五十五条规定了对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关和组织可以向人民法院提起诉讼。2015 年 1 月 1 日起，新环境保护法正式实施，其中第五十八条做出了对于污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合相应条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼的规定。?Q 这些法律规定明确地肯定了社会组织作为环境公益诉讼的主体的资格。此外，2014 年 12 月 8 日最高人民法院又通过了最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 （以下简称解释） ，对于环境民事公益诉讼的有关问题做了进一步
7、的解释。其中第十八条4规定了对于污染环境、破坏生态的行为，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的，原告可以请求被告承担的民事责任。在本案中中环联提出的停止侵害、赔偿损失以及赔礼道歉的诉讼请求符合该条规定，于法有据，应当得到法院的支持。那么接下来我们要考虑的就是此案原告诉讼主张中的损害赔偿部分。 本案被告是由于大气污染防治设备不完善而造成了大气污染，依据解释第二十三条的规定按照被告大气污染防治设备投入及运营的成本计算 2040 万赔偿数额是合理的。那么对于判令被告赔偿因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失 780 万元，这样的“惩罚性赔偿”是否又有依据呢？目前我国关于环境污染类似
8、赔偿的最直接的依据是环境保护法第五十九条规定的对于拒不改正的企事业单位和其他生产经营者从责令改正之日起按日连续处罚。这一规定对于我国目前所存在的违法成本低，违法行为屡禁不止的问题的解决有着重要的意义，但这一规定也只是针对行政执法部门而言的，这样的“按日处罚”也只是行政处罚，法条中所规定的做出处罚的主体是“依法作出处罚决定的行政机关” 。再结合本案来看，本案属于环境民事公益诉讼，原告的诉讼请求中对于这780 万是作为民事损害赔偿提出的，原告借鉴“按日处罚”的规定提起这样的拒不改正的“惩罚性赔偿”的合理性很难得到确定。 三、从本案得到的启示 在本案中，尽管原告方的诉讼主张中提到了所谓的“惩罚性赔偿
9、” ，但也正如前文所述，目前我国环境法中规定的“按日处罚”严格来说并不是作为民事赔偿责任的“惩罚性赔偿” 。事实上，不管是公民、法人还5是中华环保联合会这样的公益性组织，都与污染企业一样在民事诉讼中是平等的诉讼主体，只能对受到的损害请求赔偿，没有对污染企业的处罚权。因而在笔者看来，本案给我们的启示是，在环境民事公益诉讼中可以依具体情况引入惩罚性赔偿制度，以期更好地解决我国目前的环境困境。 （一） “惩罚性赔偿制度”引入的合理性 目前，我国在消费者权益保护、产品责任、食品安全以及商品房买卖等立法领域已经借鉴、吸收并引入了惩罚性损害赔偿制度。近几年我国的环境问题日益严重，公民的环境意识有所增强，惩
10、处环境违法行为的呼声日益高涨，但是由于我国现阶段的立法并没有规定对环境损害的惩罚性赔偿，导致环境问题依然存在恶化的趋势，已经有不少学者都在研究将惩罚性赔偿引入环境侵权、环境损害救济领域。?R 结合本案来看，笔者认为将惩罚性赔偿引入环境公益诉讼领域确有其必要性，惩罚性赔偿的作用能在一定程度上缓解我国目前的环境状况，下面将从两个方面来进行阐述。 首先，尽管我国在 2015 年开始实施的环境保护法第五十九条提出了行政机关可以作出“按日处罚”的行政行为的规定，这一规定本来确实可以解决违法成本低的问题，并在一定程度上遏制环境违法行为。但是我们还需要考虑到，这一规定的措辞也只是在受到行政处罚后拒不改正时“
11、可以”进行按日处罚。那么在环境公益诉讼领域，一方面环境公益诉讼往往涉及的是公众利益，造成的损害后果由于环境污染的潜伏性、复杂性等原因往往是不可估量的；另一方面，环境公益诉讼往往是在“行政不能”的情况下提起。至于为何“行政不能” ，也会有诸多方面6的考虑，笔者认为最直接的原因还是对于这种可能造成公益损害的环境侵权行为，排污者往往是较大的企业，这就可能出现对环境的治理与经济发展之间的冲突，行政机关出于地方经济发展的考虑，可能并不愿意行使这一权力。那么在这种情况下，将惩罚性赔偿引入环境公益诉讼领域就能使类似于“按日处罚”的这种规定切实发挥其作用，弥补行政不能的缺陷。 其次，在环境公益诉讼中引入惩罚性
12、赔偿也是规制“机会主义行为”的措施之一。传统侵权法从补偿受害人损失的基本功能定位出发，确立了赔偿受害人实际损失的原则。但是在现代社会中，由于普遍性侵权的大量存在，按照这一原则确立的侵权制度可能被侵权人用来谋求巨大的利益，这也就是说侵权人可能会产生这样的“机会主义行为” 。?S 在环境侵权领域，在笔者看来，处于以下三方面的原因，机会主义侵权行为很容易出现。第一，很多损害公共利益的环境污染行为的损害结果往往难以在短期内表现出来，甚至并不会造成直接的显而易见的损害结果，也正是抱着这样的侥幸心理，很多企业并不愿意去治理污染，而是继续进行污染来获得高收入或者降低成本；第二，正如前文所讲，出于对地方经济的
13、考量，很多企业的行政处罚有可能通过“灰色”途径得以解决，那么在这种情况下，机会主义行为更是难以遏制；第三，假若真的有损害结果的发生而进入诉讼程序时，在没有惩罚性赔偿的情况下，也只是对受害人实际损失的弥补，而且由于环境污染的复杂性，哪怕进入诉讼程序也并不一定会败诉，出于这种心理以及驱逐违法的高额利益的心态下，机会主义环境侵权行为就会盛行。但是如果引入了惩罚性赔偿，尽7管出现损害结果的可能性并不高，但是面对这样高额的赔偿，为了避免承担这哪怕是万分之一的高价风险，也会适当地遏制自己的违法行为，从而更有效地改善生态环境。 （二）如何引入“惩罚性赔偿制度” 尽管目前我国的环境状况不容乐观，但是我们还必须
14、充分考虑环境保护与经济发展的协调。鉴于我国目前的经济尚未发达的状况，为了防止经济受到大的冲波，对于环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿制度的引入也需要逐步探索。 笔者认为，可以适当地先试行推进在环境公益诉讼中引入惩罚性赔偿制度。由于公益诉讼往往涉及的是公众利益而非特定人群的私利，因而公益诉讼的损害往往更加严重也更难以确定，侵权人的投机性可能更高，在这种情况下，在公益诉讼中引入惩罚性赔偿就可以更好地制止这种机会主义行为。如果在环境公益诉讼中确定了惩罚性赔偿，可以将赔偿金额用于环境治理或者设立基金以防止后续损害继续出现而得不到救济，所以说可以让“惩罚性赔偿制度”成为一道更好的屏障。 此外，就惩罚性赔偿的适
15、用范围而言，可以首先考虑大气污染类案件和水污染类案件，这两类环境污染与人们的生活息息相关，所能够造成的损害在短期内也并不能完全体现出来，因而必须严格加以规范，严禁出于故意或重大过失而进行环境污染。因而我们可以在这些特殊污染领域进行惩罚性赔偿制度的探索建立的基础上，逐步推进惩罚性赔偿制度的进一步完善。 四、结语 8从最核心的立法宗旨来看， 环境保护法第一条就规定了“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的立法宗旨，所以这也是一切制度的设立的出发点。目前我国的生态环境仍然处于恶化趋势，雾霾引起的民众恐慌让人们更加重视大气污染的防治问题。本案作为
16、新环保法修改以来第一起针对大气污染提起的公益诉讼，其判决结果必然会影响日后将会出现的更多的类似案件，这也是笔者选择此案的原因。不论最终的判决结果究竟如何，此案已经启示我们应当探索逐步在环境公益诉讼中引入惩罚性赔偿制度，为我国的环境治理增添力量。 注释： ?P 穆楠.最高法通报十起环境侵权案例.凤凰新闻.2015-12-29. ?Q 乔刚.论环境民事公益诉讼的适格原告.中国环境法治.2013（2）.102-113. ?R 黄娜.环境民事公益诉讼初探.法制与社会.2008（2）.170-171. ?S 许明月.普遍性侵权、机会主义与侵权现象的法律控制对传统侵权法的反思.法商研究.2005（4）.47-51.
