1、1论我国法治政府评估指标体系的建构摘要：“法治”研究范式不再关注正义、民主等相关指标，而转向了重视法治与经济、社会发展之间的关系。用指标评估而非概念把握法治已然成为一种国际趋势。论文选取了在世界范围内三个比较有影响的法治评估指标体系，即世界银行基于“治理事务”中的法治报告、 “营商环境”中的合同执行力指标以及欧洲委员会针对司法效率提出的欧洲理事会框架进行分析，发现三个评估体系都是从“薄”的法治概念出发，而且评估数据来自需求方还是供应方会影响评估客观性，而针对法治这样的复杂现象，任何评估都是基于“相关性”而非“因果性”来建构。论文反思了我国法治政府建设指标体系，提出三点改进我国法治政府指标体系的
2、建议：增加薄的法治概念在指标体系中的权重；推动内部法治评估稳步向外扩展；增强考核和改善的联动机制设计，提升指标体系的整体质量。 关键词：法治评估；法治政府建设指标体系；营商环境报告；治理事务报告；CEPEJ 报告 中图分类号：DF 212 文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.04.02 一、法治复兴的评估路径（一）法治理论的复兴之路：从规范概念到指标体系 近二十年来， “法治”研究范式发生重大变革。越来越多的研究不再2关注正义、民主等相关指标，转而重视法治与经济社会发展间的关系。人们相信法治对社会经济发展具有促进作用。正因为如此，越来越多的经济学家
3、开始研究法治问题，进而成为“法治复兴”的主要推手1。与此同时，以世界正义组织为代表，一批具有特定关切的机构也开始热衷用指标体系对各国和地区的法治水平进行衡量。2009 年以来，我国各地也陆续推出一批法治评估指标体系。学界对法治指标的研究也日渐深入参见：钱弘道，戈含锋，王朝霞，刘大伟.法治评估及其中国应用J.中国社会科学，2012（4） ；蒋立山.中国法治指数设计的理论问题J.法学家，2014（1）.。但是，经济学家与法学家对法治的兴趣显然是不同的。经济学家通常并不关心法治建立的过程与机制，也不关心法治能否量化这类哲学问题，他们更关心法治运行的结果：提升法治水平能否带来更高的收益和更快的经济增长
4、。在这种研究旨趣的引导下，构建恰当的法治评估方法成为研究重点。而评估体系的构建必须有概念框架的支撑。这就需要对法治概念的内涵和组成要件进行分解，找出各种可评估的变量。此时经济学家就必须认真对待具有深远传统的法学视角下的法治研究。 千百年来，法学家不断思索与追问法治的根据与来源，创造出蔚为壮观的法治理论体系2。但总体看来，法学领域内的法治理论主要运思于价值和规范层面，很少有客观定量研究。作为价值追求，法治是普世的；作为客观对象，法治则是难以描述的。许多法治国家因某种界限模糊的家族相似性，被归为某类典型法治国家集合，如英美法治国家和大陆的法治国家。可惜，至今尚未出现一组世界公认的法治基本特征组合。
5、3很多“法治化”水平参差不齐的国家为法治理论提供了大量新的描述维度，这反而为法治概念的客观界定增加了更多难度。 2007 年，荷兰海牙学术研究机构公布了一份法治库存报告 （Rule of Law Inventory Report，2007） （以下简称 HIIL 报告） 。HIIL 报告没有深究不同法治理念的异同，而是独辟蹊径地运用了一套完全不同的概念体系，例如用“厚” （Thick Notion）和“薄” （Thin Notion）来描述法治概念。 “薄”的法治概念是指狭义的法治概念，指法治本身并不包含“公正” ，但为人提供一个寻求公正的法律框架和程序，依据法律治理事情；“厚”的法治概念是指
6、广义的法治概念，该法治概念扩展了狭义的概念，包括保障人权及各种自由等基于法治的个人实质权利。在评估中使用“薄”或者“厚”的法治概念是因为评估会根据法治概念的内涵进行变量分解。这里的“厚”与“薄”主要反映指标体系中变量的多与少。 “薄法治”的衡量条件集中在以下四个方面：（1）司法维度，高水平的法治必须有一个独立的和公正的司法（包括可替代的纠纷解决机制） 。（2）法治需要具备某种形式并且能一定程度地提供获得正义的法律援助服务。 （3）公民具有一定法律基本常识。 （4）法治应包含言论自由，出版自由和集会自由等内容。参见：Hague Institute for the Internationalisa
7、tion of Law （Hiil）. Rule of Law Inventory Report： Academic Part （2007）R/OL.（2007-04-20）2013-05-31.http：/www.hiil. org/data/site management/media/Rol%20 Inventory % 20 report. pdf.相比之下， “厚法治”概念考虑的因素要广阔很多，除了以上“薄法治”的各项衡量标准外，还包括法律与秩序、4公民尊重正式法律的程度、民主、市场经济和人权等内容。 HIIL 报告为法治评估提供了非常好的概念支撑。多数学者认为“薄法治”适合充当法治评
8、估的概念框架。相反， “厚法治”因为内涵过于丰富而不应适用于评估。道理非常简单：“厚法治”包括“民主” 、 “人权”等充满争议和分歧的概念，容易引起评估系统的分崩离析。参见：Stefan Voigt. How to Measure the Rule of LawJ. Kyklos， 2012，65（5）：262-284.实际上，现有的主流法治评估指标体系都是通过类似手段摆脱概念描述难题的。因为用评估而非概念把握法治已然成为一种国际趋势。 现代法学刘艺：论我国法治政府评估指标体系的建构（二）法治评估的三个范本分析 当前世界范围内比较有影响的法治评估指标体系有以下几个：世界银行基于“治理事务” （
9、Governance Matters）和“营商环境” （Doing Business）提出的两套法治评估指标；欧洲委员会针对司法效率提出的欧洲理事会框架（the European Commission for the Efficiency of Justice，简称 CEPEJ） ；最后是世界正义组织提出的法治指标体系（The World Justice Project，简称 WJP） 。鉴于国内已有对世界正义组织法治指标的详细介绍 参见：季卫东.秩序与混沌的临界M.北京：法律出版社，2008；赵昕，编译.可以量化的正义：衡量法治水平的十六项“法治指数” （上）N.人民法院报，2013-06-
10、18（05） ；赵昕，编译.可以量化的正义：衡量法治水平的十六项“法治指数” （下）N.人民法院报，2013-06-25（05） ；莫于川.法治国家、法治政府、法治社会一体建设的5标准问题研究兼论我国法制良善化、精细化发展的时代任务J.法学杂志，2013（6）：11-12.，本文仅对前三个指标体系进行介绍。 1.世界银行“治理事务”中的法治评估 近二十年来， “治理”概念不仅是政治学、经济学、管理学、法学等社会科学领域非常热门的词汇，还深深影响了欧洲各国乃至整个国际层面的政治实践。 “治理”概念的成功得益于这个术语本身的多面性。它被运用于不同学科话语中，最终形成一种网络效应。这种网络效应在法治
11、理论中也有表现。1996 年至 2006 年，世界银行开展了治理事务研究。该研究的目标是评估一国“善治”水平。治理指数的研究者们选取“不可观测成分模型” （unobserved components model）克服了法治评估中的技术难题。即运用六个维度的指标来评估法治水平。 所谓总量指标是加权精确反映各个数据来源的基础数据的平均值。这六个维度是：话语权与问责制、政治稳定性、政府效率、规制质量、法治、腐败控制水平。参见：Kaufman， Kraay， Mastruzzi. Governance Matters VI： aggregate and individual governance in
12、dicators 1996 ?C 2006R/OL.（2007-07-11）2013-05-31.http：/papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm？ abstractid=999979.世界银行治理事务报告第三部分为法治报告。其中的指数有司法独立、公正的司法程序、快捷的诉讼程序、司法问责和司法信息以及合同的执行性等变量。这些变量由损失与犯罪成本，外国人绑架、暴力犯罪、有组织犯罪、欺诈、洗钱和贩毒等数据组成。参见：Kaufman， Kraay， Mastruzzi. Governance Matters IV： Governance Indeicators for
13、 1996-2004R/OL.（2005-605-05）2013-05-31. http：/papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm？abstract-id=718081.变量的数据来源有 15 种之多。根据来源的代表性与否分为“有代表性的来源”和“非代表性来源” 。有代表性来源是指国家风险服务（经济和法律类智库机构） ，遗产基金会和华尔街日报提供的经济自由指数，美国国务院和国际特赦组织提供的人权报告；非代表性来源是指世界银行提供的商业企业环境调查，国际盖洛普提供的人民调查之声和全球竞争力报告（世界经济论坛） 。参见：Kaufman， Kraay， Mastruzz
14、i. Governance Matters III： governance indicators for 1996 ?C2002R/OL.（2003-06-18）2013-05-31.http：/papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm？ abstractid=405841； Kaufanan. Kraay， Mastruzzi. Governance Maters VI R/OL.（2007-07-11）2013-05-31. http：/papes. ssrn. com/sol3/papers， cfm？ abstractid=999979. 世界银行“治理事务
15、”评估以需求方获得的信息作为评估的基础。对治理事务有需求的主体包括世界银行、国际特赦组织等机构。这些机构通常会按自身特定的法治需求来收集数据。正因为如此，基于这些数据评估出的法治水平之客观性受到一定程度的质疑。另一方面，HIIL 报告中提出的更薄法治概念不包括对犯罪的主观感知信息。可见，世界银行的“治理事务”研究也并未完全局限于 HIIL 报告中界定的薄法治概念，而是使用了特殊的法治界定（包括法官和治安官对腐败的感知信息等的主观感知信息） 。 2.世界银行营商环境报告 7合同执行效力是评估一国法治水平的重要指数。所以，许多研究者也把营商环境报告视为一种法治指标。世界银行营商环境报告的本意不是为
16、了去评估一国的法治水平高低，而是为了评估特定国家对在全球范围内进行投资的公司的吸引力，特别是评估各国的商业规则和财产权保护对企业（特别是对中小规模企业）的影响。报告会揭示在特定国家设立企业和结束企业经营的难易程度。财产安全和合同执行效力这两项指标是该评估体系的核心内容。 参见：Djankov， Simeon， La Porta， Rafael， Lopez de Silanes， Florencio， shleifer， Andrei. Courts： The Lex Mundi ProjectZ/OL. （2002-07-04）2013-05-31.http：/siteresources.
17、worldbank. org/INTPUBSERV/Resources/paper_lopez_de_silanes. pdf.具体到评估合同执行力，主要收集了三个基本数据：（1）原告向法院提起诉讼到实际支付所经历的一系列程序；（2）解决争议的时间长度（天数） ；（3）法庭诉讼费用和律师费用占争议债务的百分比。这些信息主要是从各国专家，包括律师、商业顾问、会计师和政府官员处获得，而不是从法院和其他司法机构的信息库中检索而来。应该说，在信息收集方面， “治理事务研究”和“营商环境研究”的相似之处是：它们都倾向于从需求角度出发收集相关信息。这种基于主观需求进行的评估会使评估结果与各国真正的审判水平
18、和合同执行效力之间产生一定程度的感知差距。 总体看来，这份报告建构在各国司法机构与企业投资环境之间互动关系之上。因为一国的司法若是快速、公正且属于可负担范围内，对企业而言无疑是一种良好的服务环境。反之，腐败的司法必会对企业的公8共信托和投资水平产生负面影响。 参见：World Bank. Doing Business 2007： How to ReformM. Washington： World Bank Publications， 2006：51. 3.欧洲委员会关于司法效率的研究 作为欧洲理事会活动的一部分，欧洲司法效率委员会周期性地评估欧洲理事会 47 个成员国法律系统的司法效率。CEP
19、EJ 是基于 2000 年 23届欧洲理事会司法部长的部长级会议讨论的结果而建立的。委员会的主要任务是“根据原则，检验不同司法系统取得的结果（司法公正和有效率的法庭程序、制定法和法律职业的角色、司法行政和法庭管理、信息运用和沟通技术） ”。参见： CEPEJ. European Judical Systems： Edition 2006 （data 2004）R. Strasbourg： Council of Europe， 2006：5.这项工作通过指标体系来评估，而具体的指数是通过收集、分析、界定和评估定量和定性数据后获得的。参见：CEPEJ. European Judical Syste
20、ms： Facts and Figures （data 2002）R. Strasbourg： Council of Europe， 2005：12.2003 年 7 月，6 名专家和 1 名科学家召开专家组会议，标志 CEPEJ 评估活动开始。会议期间，专家组拟订了关于法律系统的问卷草案。2005 年问卷试行办法才正式公布。评估问卷中包括了 123 个问题，主要是：（1）国家的一般信息；（2）诉诸司法和法院的所有信息；（3）法院功能和司法效率；（4）法院中信息技术的使用；（5）公正审判；（6）公诉人；（7）律师；（8）执行机构和法院判决的执行。应该注意的是，欧洲理事会的 CEPEJ问卷不是为
21、评估一国法治水平而设的，主要是为了刺激各国提升司法效率的质量和促进成员国在司法领域内的信息交流而设。 9CEPEJ 是世界范围内第一个将法律系统的组成和功能归在一个大视野中进行评估的研究成果，与薄的法治概念（狭义法治概念）相吻合。但是，基于欧洲理事会的传统，CEPEJ 中许多变量的价值导向参照了欧洲人权公约的内容。另外，与世界银行的两套评估指标不同的是，CEPEJ 的数据主要来自供应方（如司法机构、政府机构和法律执业人群）而非需求方。这一点符合 HIIL 报告的观点，即把法治视为一套机制而不纯粹只是使用者对法律的感受和需求的总和。当然，从供应方获取信息，并不表明 CEPEJ 问卷中并不测量公众
22、对司法系统的信任水平和主观感受问题。 参见：Pim Albers. How to Measure the Rule of Law： A Comparison of Three StudiesC/DL. 2013-05-31. http：/www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/events/onEnparle/Albers251007. pdf.还有，从 2004 年第一轮评估到 2006 年第二份欧洲司法系统报告来看，调查问卷中涉及太多专业术语，且术语存在不够精确难以界定的特点，如“执行机构” 、 “诉讼程序的持续时间”之类的术语。这导致受访者不断提问，被调
23、查机构不断解释，增加了调查难度，最终也影响了调查的准确性。此外，该测量数据采用了司法部门的预算数据，虽然信息相对可靠，但基于各国统计或登记案件的方式不同，相关信息仍存在一定程度模糊性和难于比较的特性。最后，CEPEJ 研究局限于欧盟成员国的法治状况，是一种特定区域的经验。因此，它提出的法治测量标准很难普及，也不容易引起其他地区的兴趣。 （三）从三种法治评估中获得的启发 从以上介绍可得到的启发是：第一，法治评估中法治概念的厚薄程10度至关重要。尽管存在程度差异，但三种评估体系都是从“薄”的法治概念出发，依据特定要求和条件设置的。过厚的法治概念容易产生评估困难。太薄的法治概念容易限制评估的意义。第
24、二，数据来源影响评估客观性。三种评估的数据各有侧重，但都有明显盲点。治理事务和营商环境报告的数据都来自需求方，缺乏基于客观数据的体制描述；而 CEPEJ研究的数据主要来自供应方，却又缺乏需求方的主观感受维度。第三，法治是非常复杂的现象，任何评估都不可能是全面的。CEPEJ 研究和营商环境报告都特别强调司法水平的高低，而治理事务在强调司法的同时还关注与治理相关的其他指数。但不管哪一种评估都是基于“相关性”相关分析（correlation analysis）是研究现象之间是否存在某种依存关系，并对具体有依存关系的现象探讨其相关方向以及相关程度，是研究随机变量之间的相关关系的一种统计方法。相关分析有双变量的相关分析和多变量的相关分析，其中双变量的相关分析是基础。而非“因果性”建构的。毕竟，像法治这样复杂现象是不可能用决定论方式加以概括的。二、我国法治政府指标体系的建构与特征（一）深圳版法治政府体系的特征 自 2004 年国务院制定的全面推进依法行政实施纲要 （以下简称依法行政纲要 ）中提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”目标之后，法治政府建设就已成为中国行政改革的重头戏。但是， “什么是法治政府”一直未获得官方充分解释，而如何衡量是否已建成法治政府也缺乏权威标准。2006 年，深圳率先提出一套评估法治政
