1、1食品安全共治中的信任断裂与制度因应摘要：作为治理机制创新的缩影，共治模式意味着我国食品安全治理实践业已从监管中心主义适时转向协力互补的善治轨道，具有良性制度变迁的积极意涵。信任是共治模式中整合多元力量、凝聚各方共识的制度纽带，然而其在公众指向监管部门、科学社群、市场主体等方面相继发生断裂，表明食品安全共治在公权力执法、知识治理、市场规训等多个维度遭遇“失灵” 。引发信任危机的深层次因素既关涉“运动式执法”不当取代法理型支配，也涉及科学社群无力塑造知识权威，同时与公众风险感知的社会属性息息相关。从整体主义视角看，应当以系统性的进路，改善监管部门的执法信息基础及其危机性风险交流方法、构筑科学社群
2、的平衡约束机制、建立消费者认知教育制度，进而在普遍意义上稳定公众预期，重塑共治模式的信任纽带。 关键词：食品安全共治；信任断裂；法理型支配；平衡约束机制；风险主观感知 中图分类号：DF 414 文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.04.06 一、问题的缘起：食品安全共治何以可能食品安全治理是国家治理体系的重要组成部分，是现代国家治理机制设计必须予以有效因应的重要民生法治议题。作为风险社会中食品安全治理优化的投影，近年来我国先后从制度、组织、技术等多个层面切入，力图全面构筑食品安全风2险防治体系：及时废止原有的中华人民共和国食品卫生法 ，在 2009
3、年出台并于 2015 年修订通过了系统性更强的中华人民共和国食品安全法 （以下简称食品安全法 ） ；设置国务院食品安全委员会，从科层权威角度增强全国食品安全治理的统一协调性；组建国家食品药品监督管理总局，进一步整合优化执法资源；组建国家食品安全风险评估专家委员会，推动风险评估技术优化升级等。然而，上述治理优化的种种努力却在当下遭遇严峻的现实壁垒：从三鹿“三聚氰胺”奶粉到双汇“瘦肉精”猪肉，再到跨国肉制品巨头福喜公司改装上市的过期劣质产品，重大食品安全事件此起彼伏，不少著名品牌异化成制售假冒伪劣的“避风港” ，严重损及消费者的安全预期；在日常的媒体报道披露中， “塑化剂”白酒、 “苏丹红”鸭蛋、
4、地沟油、毒豆芽等有毒有害食品始终不绝其踪，“今天我们还能吃什么”成为公众心中挥之不去的安全阴影，并逐层累积、日渐放大成无处不在的集体焦虑。 在现实的危机挑战下，我国食品安全治理模式与现代国家治理体系的科学化进程同步，开始积极探索多元治理之道。2015 年 4 月 24 日修订通过、同年 10 月 1 日起实施的食品安全法将“社会共治”给予基本法律层面的确认，将之规定为今后我国食品安全治理的基本制度之一。从食品安全法的法律效力以及随后在全国各地开展的多层次食品安全协同治理实践来看，我国当前的食品安全治理业已转向共治机制，其力图改变既往拘泥于监管中心主义的窠臼，全面吸纳一切可能的治理力量，建构增益
5、互补的安全控制体系，这是食品安全领域福柯意义上治理技术 1的深刻变革。共治的制度化，意味着食品安全治理中面临的各3种问题、挑战业已纳入协同互补的处理机制，而不再由公权力主体垄断治理。这一体系化的制度思路，既需要以国家强制为核心的监管权威，需要以专业技术机构、行业协会等为代表的科学社群 科学社群是以其专业知识和技术理性在治理决策中履行咨询、建议、顾问等智识职能的社会主体的概称，专业技术机构、行业协会是其中的典型代表。的智力支持，需要广大公众基于“用脚投票”的弥散化的市场制裁，更需要借助信用体系建设推动市场主体的自我约束2。只有有机整合这些不同源泉、不同形式、不同适用机理的多元力量，才能彼此取长补
6、短，发挥体系化治理效力。 食品安全共治，究其实质，在于借“共”而达“治” ，非“共”则无以为“治” 。在“共”的治理体系中，讲求的是多元力量信任互助、同心戮力，是各方主体围绕“治”的共识性目标而形成和谐均衡格局，其间他们以积极能动的自觉性加入治理的行列，在协力共进的治理实践中最大程度地展现主人翁的立场。以“共”达“治” ，以主体间性取代主客二分，在这一根本性变革的背面，究竟以何种深层次因素作为制度基础方能成就各方主体之间协力共进的均衡格局呢？易言之，是何种因素改变了各方主体原本原子化的分布状态，将之有效地粘合成互补增益的治理有机体，进而顺利实现以“共”达“治”的制度目标？ 二、通过信任的食品安
7、全共治之道现代法学吴元元：食品安全共治中的信任断裂与制度因应从共治模式的运行机理看，其得以聚合各方的制度纽带在于信任。人类的任何社会合作行动，都需要一个基础性前提：在信息不对称的社会约束性条件下，行动主体之间能够实现彼此期待的4行为选择预期，建立起对于相对方行动之恒常性认知，在此基础上产生人际信任。舍此，合作将无从发生，也难以为继。 “人际之间若无普遍的信任，社会就会解组，因为很少有关系建立在对他人行动全面、彻底确知的基础上。 ”3信任附着于一定的社会关系之上，按起源划分，社会关系分为先赋性关系、准先赋性关系、获致性关系4；按照功能划分，可分为情感性关系、工具性关系、混合性关系5；按照交往的亲
8、疏距离分，则分为家人连带关系、熟人连带关系、弱连带关系、无连带关系6。尽管视角不同，但上述分类分享了一个隐含的共同标准，即依据主体之间熟悉/陌生的差异程度进行界分。以社会关系为主轴，可以构建出人际信任的“差序格局”：（1）社会互动以行动者自我为起始原点；（2）与该中心原点的距离越近，情感性关系越强，越值得信任；（3）从中心原点外推开来，情感性关系逐渐减弱，工具性关系逐渐增强，信任也随着成员之间的离散化程度加深而淡化3283-284。循此逻辑，在以工具性关系、无连带关系等为代表的陌生化关系中，倘若缺乏特定的制度安排以保证行动者对于彼此行动的稳定预期，则其中的信任最为淡薄，也最难在这类关系覆盖的群
9、体当中建立合作。正是在这个领域当中，人们尤其需要借助科学的机制设计、借助法制手段7建立普遍信任即制度信任8，借助这一基于制度威慑的信任（deterrence-based trust）9弥补特殊信任即情感/血缘信任之失。进一步分析表明，信任的指向和分布是由信息决定的。究其实质，信任是对由信息不对称所带来的不确定性的一种应对机制在无法确知相对方的具体行动选择时，仍然对其选择保有稳定预期，主观认定其仍将选择信任者所预期的行动。由此可5以推知，如果没有信息不对称，各方的行动选择都是可观测、可验证的8198，那么在这一确知的状态下就无需信任，各方主体可以根据完全信息进行决策；如果一方相对于其他主体处于信
10、息不对称的状态，那么此时的人际信任则是由信息劣势方指向信息优势方，是前者对于后者在互动过程中的稳定预期。对于信息对称状态或者信息优势者，信任没有适用的必要。 作为社会合作的一种重要形式，食品安全共治同样需要将信任作为基石，需要信任将原本离散分布的各方主体有效聚合起来。在当下的实践运作中，食品安全共治的运行成本主要涉及公权力执法、知识治理、市场规训，因此，其对应的社会互动及摩擦也主要在监管部门、科学社群、市场主体和社会公众之间展开。从物理距离、社会亲疏、关系空间角色等维度看，共治关涉的各方是典型的陌生化关系，其间支撑合作展开的力量只能是各方基于对法定制度安排的稳定预期而生成的制度信任。也就是说，
11、在给定的食品安全法律制度下，各方必须按照彼此预期的那样进行行为选择、履行权利义务，否则就会受到制度的惩罚，从而生成非人格化的制度信任10。同时，从信息之维看，共治体系中的信息不对称分布并非是均匀的，即各方并不是平等地处于互为信息不对称的地位。由执法权力、专业知识/技术、职业实践经验等决定，监管部门、科学社群、市场主体三大类别相较于普通公众对于食品安全这一议题显然具有更好的信息能力和左右重大决策的行动能力，是信息优势一方，普通公众则相应地处于信息劣势一方，对于信息优势者来说，并无信任适用的必要。因此，共治中的信任问题主要发生在由普通公众分别指向监管部门、科学社群、市场主体的三个路向上。基于上6述
12、社会关系与信息能力的双重作用，如欲有效凝聚共识、提高认同、减少共治模式的运行成本或摩擦，则由普通公众指向监管部门、科学社群、市场主体的制度信任需求就显得格外迫切，倘若这一需求无法得到满足，用心良苦的“共治”也只能是各方主体在规范性层面的语词虚拟组合而已。与共治模式的社会关系结构和信息分布状态相适应，本文将分析的视角聚焦于普通公众指向监管部门、科学社群、市场主体的三类制度信任。 三、共治模式下的信任断裂及其展开形态信任对于食品安全共治须臾不可或缺。然而，必备的制度纽带却在治理实践中遭遇层层断裂，导致共治实践在公权力执法、知识治理、市场规训等不同维度相继发生“失灵” ，社会公众对之展现出复杂而微妙
13、的不信任心理和集体焦虑，严重损及共治绩效。 （一）公众监管部门的信任断裂 “民以食为天” ，食品安全在国家治理体系中的重要位序决定了现代民族国家普遍将其作为优先目标纳入社会治理战略规划，由承载科层理性的监管部门予以实施。作为治理战略的实践者，监管部门既具有受托于国家公意的合义理性（legitimacy） ，又具有整合智力支持、强制信息披露、惩处违法枉行的行动力，理应在价值、事实两个维度均获得足够的社会信任。然而从宏观层面看，公众对监管部门的执法绩效普遍表示失望：在一年一度具有广泛影响的“中国综合小康指数”调查中，2015 年“中国平安小康指数”项下对食品安全明确表示担忧的人数比例竟然高达 77
14、.8%， “最让人担忧的十大安全问题”项下食品安全连续五年7“荣登”榜首，而对于“最受关注的十大焦点问题”的民意排序，食品安全也以 44.8%的关注度名列第一11。如前所述，我国业已从制度、组织、技术等多个层面力图改进执法绩效，然而不断强化的执法努力背后却是公众对于食品安全挥之不去的集体焦虑，可见监管部门的社会信任资本正在发生重大流失。在微观层面，食品安全个案中的行动者用看似“过头”的选择表达对于监管部门的高度不信任。在“圣元奶粉疑致儿童性早熟”事件中，尽管原卫生部已于 2010 年 8 月 15 日正式发布了“湖北 3 例婴幼儿单纯性乳房早发育与食用圣元优博婴幼儿乳粉没有关联”的官方结论12
15、，但众多家长却并不认可，一位王姓家长甚至自行送检，并告知媒体其后将把自行送检的结果公之于众13。以卫生部之科层权威，其正式发布的官方结论非但不能消弭众家长的疑虑，反而引发家长以“自行送检”表达的强烈质疑和挑战，韦伯意义上的科层理性在此显得格外羸弱。 提供包括但不限于食品安全的社会安全秩序是现代民族国家的职能所在，食品安全治理绩效事关国家的基础权力，即国家“将其命令贯彻全境、协调社会生活的制度能力”14。在公共规制领域，基础权力直接影响国家触角进入社会、建构公序良俗的战略目标能否顺利落实。国家以基础权力深度介入社会，力图实现上令下行、法律一体尊奉的良性秩序结构，这里就存在着一种支配类型法理型支配
16、。任何形式的权力支配，都需要一定的合义理性基础以及相应的支配对象基于合义理性而产生的服从，也就是说，支配或权威“可能会基于非常不同的服从动机：由最单纯的习惯性服从，到最纯粹理性的利益计算。因此每一种真8正的支配形式都包含着最起码的自愿服从之成分”15。对于法理型支配而言，足以确保公众自愿服从的支配的合义理性基础在于法令规章的合法律性、科层执法的效率优势以及公众由此生成的对于秩序安全的稳定预期。食品安全领域中公众普遍存在的质疑、失望、焦虑集中反映了监管部门作为国家基础权力的受托者面临的信任资本严重流失，而这种重要社会资本的减损，意味着治理的合义理性基础被极大地侵蚀。在信任危机折射出来的科层理性失
17、落背景下，尽管我国业已实施多维的治道变革，但食品安全监管仍然未能如同韦伯对法理型支配所描述的那样，实现以“精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从、防止摩擦以及物资与人员费用的节省”16为特质的科层执法理想，国家的基础权力在这一领域遭遇了不应有的弱化。 （二）公众科学社群的信任断裂 从共治的知识之维看，以专业技术机构、行业协会为代表的科学社群应当以知识理性纠偏科层恣意，以公共立场应对部门私益，以科学精神沟通大众，是连通监管决策与公众意志的“调制解调器” 。但在公众科学社群的互动中，信任危机也相当突出。专业技术机构是科学社群的一个重要类别，国家食品安全风险评估专家委员会（下文根据行
18、文需要简称委员会）是食品安全治理行动中专业技术机构的典型代表，承担着科学顾问的制度角色17。作为知识的组织建制，该委员会是食品安全风险评估的国家级权威专家组织，应当运用其专业知识、技能和经验，独立、全面、不偏不倚地判断评估对象的潜在安全风险，以其科学伦理的立场作出可信的结论。但是，委员会第一次作出评估报告就陷入公信9力“滑铁卢” 。2010 年 5 月 14 日，委员会根据原卫生部的委托，发布了中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估报告，认为继续实施食盐加碘策略对于降低居民的碘缺乏风险十分必要18。孰料该报告甫一问世即引发信任危机，社会公众质疑之声不绝于耳，对其据以作出结论的科学依据、具体分析
19、过程、结论的可靠性等予以持续追问。在强大的舆论声浪中，原卫生部不得不取消原本计划继续实施的食盐强制加碘规定1791。在备受瞩目的白酒“塑化剂”事件中，科学顾问的知识角色也相当不成功。鉴于酒鬼酒“塑化剂”含量严重超标引起的广泛关注，原卫生部组织国家食品安全风险评估专家委员会等机构就白酒中“塑化剂”对健康的影响进行了风险评估审查。在发布的白酒产品中塑化剂风险评估结果中，该委员会指出：白酒中 DEHP 和 DBPDEHP 是邻苯二甲酸二（2-乙基己基）酯，DBP 是邻苯二甲酸二丁酯，是塑料加工中广泛使用的增塑剂即塑化剂。的含量分别在 5mg/kg 和 1mg/kg 以下时，对饮酒者的健康风险处于可接
20、受水平19。然而对于这一专业结论，广大公众依然不买账，他们迅速启动“用脚投票”的行动策略，对于科学顾问及其知识优势表达了更为强烈的不信任：酒鬼酒在沈阳、广州、上海等多地遭遇下架，即便在暂时未被下架的长沙，销量也已经大幅下降20。 作为科学社群的另一类重要主体，行业协会同样难逃备受质疑的命运。按照共治的理想类型，行业协会的知识职能是基于其累积的专门知识和管理经验从公共沟通的角度提供行业信息，从而在公共规制领域借助社团主义的实施而实现沟通理性。不过，从知识信任来看，以行业协会为代表的社团主义实践并不理想。在乳业标准的制度建设过程中，中国乳10制品工业协会和中国奶业协会多次偏离沟通理性的立场，围绕乳
21、业安全标准的制定、修改明争暗战，以行业专家的社会形象抛出彼此矛盾的结论，令消费者无所适从，不知“科学”究竟花落谁家。在“禁鲜令”的争夺中，乳制品工业协会主张“禁鲜” ，奶业协会则坚决反对，消费者无法确定孰为可以置信的“知识” ；在生乳标准的修订中，针对乳制品工业协会的修订意见，内蒙古奶业协会秘书长甚至提出了所谓“国情说” ，认为目前中国乳品行业尚处于初级阶段，降低有关标准有利于行业发展，否则全国奶农将受到严重损害21，此言一出，舆论一片哗然。在如此似是而非的“专业信息”面前， “专家”异化为“砖家” ，消费者的信任再度跌落，依旧只能借助“用脚投票”来寻求自身的安全确信。 （三）公众市场主体的信
22、任断裂 声誉是促成食品安全共治的一个重要因素，运转良好的声誉机制能够引导消费者以退出交易惩罚违法违规的交易相对方，也能够使得守法合规的企业需要说明的是：首先，与个体相较，企业已经成为现代食品行业、社会食品消费体系中主要的生产者和供给者，是影响公众健康安全的构成性变量，其作用深度、广度远非个体可比（尤其是流通渠道遍布全国的大中型企业、知名企业） 。与此相适应，社会的公共评价也主要集中于企业，它们成为声誉的主要承载者。其次，无论是生产企业的加工制作流程，抑或是流通企业的营销策略，都更多地关涉行业内部的“专业型信息” （specific information） ，与普通消费者之间的信息不均衡更为突出。再则，基于消费心理规律，企业比个体更容易受到公众的信任，消费者具有更高的概率遭遇来自企业的食品安全风险，近年来
