1、1农村集体土地产权制度的问题与改革思路和措施摘要：农村集体土地问题的关键在于产权制度改革与完善。鉴于我国现行法律上存在的权益冲突和行政权的滥用，致使农村集体土地产权主体缺失、农民利益很难得到有效保障，形成一系列遗留问题。现阶段，我国应对农村土地产权制度进行改革和完善，重构农村产权组织，增加农民收入水平不降低，保障持久生计，不断提高综合素质。 关键词：集体土地所有权；土地流转；土地产权制度改革 中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）04-0-01 土地产权是指权利人在其权利存在的土地上，为实现其利用土地的目的，分别依法行使其权利时对土地的用益、流转、
2、管理权。农业、农村和农民问题关系到我国农业的发展、农村的稳定和农民的切身利益。随着经济社会的发展和体制改革的不断深入， “三农”问题渐成为影响经济社会持续发展的问题。解决“三农”问题的核心是通过对农村土地产权制度的改革，完善农村土地权利体系和保障机制，重构农村产权组织。一、我国农村土地产权制度的现实问题 1.所有权主体虚置 我国宪法和土地管理法都明确规定了农村土地归农民集体所有，但对“农民集体”的含义却没有明确的界定。根据村民委员会2组织法的规定，村小组和村委会都不能成为集体土地的所有者。造成集体土地所有权主体的虚位。在实践中，村小组、村委会、乡镇政府及一些集体经济组织成为集体土地的实际支配者
3、，行使所有权人的权利，成为集体土地征收、流转、经营中最大的受益者，集体土地所有权实际已经被虚置。 2.所有权的不对等性 集体土地所有权与国家土地所有权相比，虽都是宪法赋予的权利，但集体土地所有权在实践中是一种受到严格限制的权利，国家对其用途、流转、处置等进行严格管制，致使集体土地所有权的权能缺失。各级集体组织不是集体土地所有权的真正主体，只是国家所有权的代理人。实际所有权与法律所有权完全不一致，违背了所有权平等的要求。 3.农地承包经营权性质不清 以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制是我国现行农村土地集体所有制的主要实现形式。农户通过承包，取得了对土地的经营权和部分收益权，但基于集体所有权
4、的土地使用权并未给农户，而这种集体与农户之间的承包经营权性质究竟是什么，至今没有定论，扭曲了农村集体组织内部的土地权益配置关系，无法体现农户对获得土地使用权的真实权益要求，阻碍土地作为一种资产参与市场化配置的效率。 4.土地流转制度存在缺陷 虽然我国农村土地承包法第 32 条规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，但在实践中，没有合理有效的土地流转机制对流转客体、流转性质、流3转种类进行规范，形成流转障碍：一是将承包合同定位成债券合同，承包经营权人在转包土地时需经发包人同意；二是我国担保法第 37 条规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上
5、不可抵押。不可抵押就限制了集体土地的资产属性。 二、农村集体土地产权制度改革的思路和措施 学界提出了改革我国农村土地制度的基本思路。在农村土地所有权方面，第一是集体土地国有化；第二是农村土地私有化；第三是实行农村土地国家、集体和农户三级所有或集体与农户私人所有并存；第四是保持农村土地的集体所有的前提下，实行土地制度改革。目前，国有化、私有化在我国都是不可行的，进行相应的改革是一种可行途径。 1.明晰农村集体土地产权 确权是基础，流转是目的，只有明晰了产权，才能使农村土地和房屋的流转更加规范、有效。明晰所有权主体，确定使用权，做好农村土地确权、登记、颁证工作。现阶段应做好以下工作：（1）完善法律
6、，明确农村集体土地所有权归哪一级集体所有，以解决集体土地所有权主体虚置问题。 （2）基于承包经营权开展农地使用权的确权登记发证到户工作，赋予农民更加完整的权益，为集体土地合理有效流转和高效配置奠定基础。 2.规范、创新农村集体土地流转形式 农村土地使用权确定和流转登记应尽快实行统一管理。加强土地使用权的流转管理和服务，建立健全土地使用权的流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流4转土地使用权，发展多种形式的适度规模经营。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿收益分配机制，明确集体在补偿收益中的分配比例和参考依据。完
7、善集体土地流转法律法规，在规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，由村集体办理农转用手续并在不改变土地所有权性质的前提下，依法流转给相关企业，政府在农村集体土地使用权流转中应不以盈利为目的，不以单位面积出价最高者为受让标准，而以项目好、能优化农民资产、能带动农民致富为主要受让依据，做好项目盈利性、持久性、风险性的评估，在土地流转收益中仅收取一定的配套费用。其他土地流转收益大部分给予集体或农户，通过多种方式参与开发经营，获取稳定收益。 3.建立新型农村集体土地流转市场 对于集体建设用地使用权，可以将土地使用权商品化，使集体土地使用权逐步按市场规则运行。做好建立集体建
8、设用地市场的两项工作：一是制定土地使用权流通市场规则，由国土管理部门对土地市场进行管理；二是要限制土地兼并。通过提高土地合作税和土地增值归公的办法，避免土地投资商从地租和地价增涨中攫取暴利。搞活集体农用地市场。由于目前农村经济飞速发展和小城镇改造步伐加快，部分农用地承包权人弃田经商或外出打工，许多地方出现农用地长期闲置抛荒的现象，有的地方甚至出现了“反租倒包”的现象。对此，政府只能正确引导，不能简单扼杀或一棍打死。通过引导和疏通土地使用权流通渠道，使农民和集体能够同时得到经济利益。操作上，可以将闲置土地通过一定方式5储备起来，并定期对社会发布土地储备信息，采取转包、租赁经营、返租倒包、股份合作
9、、土地银行等多种灵活的方式，吸引本地和外地经营者从事农地经营。 三、完善农村集体土地产权制度改革的配套措施 我国农村土地产权制度改革是一项综合性的系统工程，需要许多配套措施保障实现。 （1）强化基层民主政治建设，建立符合现阶段农村土地发展形式的治理机制，加快推进村级综合配套改革。这也是村务管理公平、公正、公开、透明、民主的需要。如我国多地农村形成了以村民议事会为决策机构，村委会为公共事业服务单位，农民集体经济组织自主经营的新格局。 （2）创立耕地保护机制。加强土地利用规划及管理，实行耕地分级保护，通过设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制。（3）加快推进金融体制改革，建立适应农村资金需求特征的
10、组织体系，服务体系，担保体系，保险体系和信用体系，拓宽农业农村直接融资渠道，引导金融、民间资金和社会资金进入农业农村，实现产权与资本的有机结合（通过产改，赋集体建设用地使用权、集体农用地使用权予国有土地同等权利，顺利实现产权资本化） 。 （4）建立完善农村产权交易平台。如成立综合性的农村产权流转服务中心，将产权的流转整合到一个交易平台办理。 （5）创新农村土地产权交易担保机制，以降低农村土地产权流转风险。 （6）完善产权制度改革相关法律、法规立法工作，为产权制度改革提供法律保障，进一步推进产权制度改革的法制化。 四、产权制度改革的目标 农村集体土地产权制度改革是经济社会发展的需要，也是切实解决
11、6好“三农”的需要，加快对农村集体产权制度的改革与完善，就是要求政府切实以监管者和服务者做好本职工作，立足长远，调整产业结构，不争利。就是在农村集体土地产权制度改革后，使农民在土地征用或征收后，集体、农户经济都得到稳定发展，集体经济能为农户提供生产、生活上的保障，农户在生活水平上有提高，持久生计上有保障，综合素质上不断提高，形成社会基层良好的运行秩序，对促进城市化进程和农民城市化夯实经济基础和文化基础。 参考文献： 1沈守遇.土地法学通论（下）M.北京：中国大地出版社，2002：587. 2江平.土地民事立法研究M.北京：中国政法大学出版社，1999：258. 3郎东岗.农村集体土地产权制度存在的问题与完善途径J.北京农业，2012，10. 4唐黎标.试论我国农村土地改革走向J.上海农村经济，2012，9. 5李全宝.农村集体土地产权制度改革构想J.中国土地，2012，6. 6鲁宁.我国农村集体土地产权制度改革的对策研究J.北方经济，2010，12.
