1、大部制改革的条件与逻辑摘要：2013 年的全国人民代表大会上对国家政府机构再次进行了撤并，本文通过对改革开放以来我国进行的六次政府机构改革的特征与规律的总结分析，探讨当前大部制改革的条件和逻辑。认为遵循循序渐进的改革步伐，以政府机构职能转变和更好地履行政府职能为线索，政府机构改革与行政体制改革和政治体制改革配套是构建大部制的逻辑和路径。 关键词：“大部制”改革；现实条件；逻辑 2013 年 3 月召开的十二届全国人大一次会议公布了国务院机构改革和职能转变方案，这是自十七大和 2008 年的政府机构给改革决议以来又一次深刻的国务院机构大部制改革，曾经一度被冷却的大部制改革再次被提上了改革日程。我
2、国已经进行多次政府机构改革，但总是逃脱不了“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。因此总结机构改革的历史，为当前我国进一步深化大部制改革的提供借鉴经验。 一、我国六次政府机构改革的比较梳理 改革开放以来，我国进行了六次大规模的政府机构改革，成果比较突出。比较分析这六次机构改革的原因背景、改革内容和目的可以指导我国正在进行的大部制改革。自 1982 年以来，我国政府机构的改革主要有如下六次（见表一） ，本文将用表格的形式对其进行比较研究。 表一改革开放以来我国的政府机构改革概况 序号改革时间改革背景改革内容目的 11982 年国务院机构林立、职责不清、官僚主义滋长 1）改革领导体制，精简行政机构
3、2）精简干部和人员数量，实施干部离退休制度 1）党政分开、政府内部首长负责制 2）增添行政管理的活力 21988 年国务院机构自身建设的要求及经济政治体制改革的要求 1）加强咨询决策监督和信息等职能 2）下放权力 3）调整机构数，精简人员4）干部人事制度改革和建立实施公务员制度突出综合管理与宏观调控，为建立一个适应经济体制和政治体制改革要求的新的行政管理体系打基础 31993 年我国经济体制改革取得突破性进展 1）转变政府职能、理顺关系2）将 1988 年合并而成的综合性部委再次拆开分设适应社会主义市场经济体制和加快经济发展 41998 年政府管理体制与现代社会矛盾突出，政企不分，机构更庞大，
4、人浮于事、腐败 1）减少部门和人员，规范行政管理体系和公务员制度2）宏观调控部门 3）经贸委管理下的国家局政府职能由“全能政府”向“有限政府”转变，管理方式由“划桨政府”向“掌舵政府”转变 52003 年加入世界贸易组织对我国的行政管理体制提出挑战 1）进一步转变政府职能 2）改革相应的干部人事制度改进管理方式 3）改进工作作风和提高行政效率为了形成行为规范、运转协调的行政官体制，解决行政管理体制中的矛盾，适应我国加入 WTO 的新形势 62008 年现行的行政管理体制中政府职能转变还不到位，社会管理和公共服务有待进一步加强 1）合理配置宏观调控部门的职能，减少组成部门 2）整合完善行业管理体
5、制 3）加强社会管理和公共服务 4）合理调整地方政府机构 着力解决一些长期存在的突出矛盾和问题，又保持了国务院机构相对稳定和改革的延续性 二、经验分析 （一）改革的特点 纵观六次改革的特征可以发现一些共通的特点，主要在以下方面： 首先，从改革背景和原因上看，改革都是由于经济社会发展的客观需要而相应产生的，又基本上更好地促进了我国经济社会的进一步发展。经济体制与上层建筑的辩证关系表明，经济体制改革的步伐决定了政府机构改革的进程，同时，通过机构改革又使得政府机构设置、管理方式、运行机制等得到优化，从而促进经济社会发展。尽管各次改革的具体推动力量有所差别，根本都是由于经济和社会发展的需要。改革开放以
6、来，市场化的经济体制改革过程，对传统计划经济体制下政府的作用提出了新的挑战和新的要求。早在 1980 年，邓小平同志就提出，改革“是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展”。1982 年为给经济体制改革的深化提供条件，以适应计划经济需要；1988 年宏观管理经济的需要要求建立适应有计划地商品经济需要的政府；2008 年为建设服务型政府。总体而言机构改革都是在迎接全球化、信息化和国际竞争加剧和经济和社会发展需要推动下进行的。 其次，从政府机构的数量和编制规模上看，上述几次机构改革都在一步步减少机构数量，缩小编制规模，从而减轻财政负担。邓小平同志在 1982 年 1 月在中央政
7、治局讨论会中指出， “精简机构是一场革命”。改革开放以来的机构给改革，无一例外的都把精简机构和人员编制作为主要目标和衡量标准之一。 再次，从科学的行政管理内在要求而言，历次改革都注重理顺关系，完善行政运行机制。例如，1988 年机构改革提出“逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系”。2008 年深化行政管理体制改革方案提出“着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能、做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障”。 最后，从改革的进程和步伐上看，上述六次改革都是在渐进过度的基础上进行特定阶段重点突破
8、的过程。与渐进的经济体制改革方式相适应，我国的政府机构改革也无法做到毕其功于一役，只能遵从经济体制改革的发展阶段，进行适应性的调整和变革，并且最终能够涉及到当时急需解决的突出矛盾。如 1992 年机构改革实行行政首长负责制，促进干部队伍年轻化，实行地市合并和市管县体制及正社分开等措施；1998 年机构改革力图提高办事效率减轻财政负担等。 （二）改革的规律 通过比较上述比较看出，我国的政府机构改革呈现出了一定的规律性，总结和把握这些规律对于指导我国现在进行的大部制改革具有启发作用。 第一，对于改革的过程而言，都无一例外的遵循了循序渐进的规律，从特定阶段和重点部分逐步推进，这确保了我国行政体制和政
9、治体制的相对稳定性。历次改革都在政府机构的基本框架保持不变的前提下，对一些特定的职能部门和机构进行削减和调整，使得政府机构的职能架构逐渐适应经济社会发展需要。 第二，考察历次机构改革的实质，都是以政府机构职能转变和更好地履行政府职能为线索的。80 年代的两次改革更多的围绕政府在改革开放中的职能为改革主线，90 年代的机构改革则围绕建设社会主义市场经济中政府的经济职能的发挥为调整目标，2008 年以来，我国的政府机构改革用大部制的形式，整合相关相似的职能部门，更加关注适应社会建设的需要，力图更好的提供公共服务，建设服务型政府。 第三，政府机构改革不可能单独进行，必须与相应的行政体制改革和政治体制
10、改革配套实施。这是历次的改革不断循环往复想入膨胀怪圈的原因之一，八九十年代的政府机构改革比较局限于单纯的机构给调整和人员精简，忽视了政治体制和行政体制的变化和调整，因此成效有限。第四，机构改革呈现出短期稳定性和长期变化性的统一，也就是说政府职能和政府机构为适应变化发展的经济社会状况会不断做出调整和转变，因此一段时期内，政府机构具有相对稳定性保持不变，但从长远看来政府机构的不断调整和改革是必不可少的。 三、我国当前大部制改革的条件 上述六次主要的政府机构改革是我国在行政体制改革和政治体制改革道路上做的有益的探索，可以推论出我国当前的大部制改革所具有的实现条件。以政府机构的整合与合并为外在表征的大
11、部制改革，其实质是设立政府部门管理和运行的一整套新的约束规则。可以发现，经济社会发展的客观需要；理顺关系并完善行政运行机制以及遵循渐进的改革步伐等形成的合力作用构成了大部制实现的前提条件。 （一）经济社会发展的客观需要 大部制改革作为我国政府机构改革的外在表现，是我国当前深化行政机构改革一部分，从根本上而言，我国经济社会继续深化发展的内在要求使其实现的前提条件之一。我国当前处在社会主义市场经济和改革开放的关键时期，也是社会转型时期公民对政府提供服务和管理能力进一步提高的阶段，因此，探索出以政府职能转变为核心的适应经济发展和社会需求的大部门体制，完善政府机构设置是政府机构改革的当务之急。例如为推
12、动铁路建设和运营健康可持续发展，使铁路与各种交通运输方式相互衔接，完善综合交通运输体系。将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，撤销铁道部，实行铁路政企分开。以铁路为代表的完善发达畅通高效的交通运输系统是保障我国经济社会稳定发展和保持活力的必要部分，因此对铁路实行政企分开，组建大部制，更加印证了经济社会发展的需要是大部制实现的必要条件。 （二）完善的行政运行机制 大部制运行机制，即在大部门体制运行中涉及的决策、执行、监督与协调等过程中的运作过程。作为整个大部制的必要环节，运行机制是确保大部制有序运转的关键。从国外改革经验看，改革后大部的有效运行一般建立在决策与执行适度分开机制之
13、上，即大部主要负责决策、具体的执行交给执行机构或非政府组织（NGO）完成。此次大部制改革中更是提出改革社会组织管理制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，使行业协会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体，也是把执行过程适度分离给社会组织承担，是为了实现完善的运行机制而推动改革的。 （三）渐进的改革步伐 由于我国大部制改革的复杂性，且受环境条件和历史制度的约束，大部制改革只有遵循循序渐进的改革步伐才能顺利实现。邓小平在 1982年 1 月曾语：“精简方案最好先搞一两个部门，有些什么典型经验，有些什么放映，有些什么问题，跟大家见面，这样别的部门进行起来就心中有数，事情好办”
14、 。大部制改革与以往的各种改革的共通指出是，它涉及到体制内的深层次问题，牵涉到多部门利益，甚至公务员队伍的稳定和公共服务的质量等一系列问题。因此大部制改革决不能冒进，只有统一部署，逐步推进，注意改革原则和推进策略的综合运用，对改革过程中的责、权、利行有机整合，以整体利益化解部门利益才能顺利实现。四、大部制改革的逻辑和路径 如前所述，认为大部制的实现条件必须建构在经济社会发展的客观需要，完善的行政运行机制以及遵循渐进的改革步伐之上，因此遵循循序渐进的改革步伐，以政府机构职能转变和更好地履行政府职能为线索，政府机构改革与行政体制改革和政治体制改革配套实施以探讨构建大部制的逻辑和路径。 （一）稳步推
15、进大部门的改革，形成渐进的改革步伐 从我国政府机构改革的历史来看， “大部制”并非是完全的创新。从建国后的 50 年代开始，已有国家经委这样的大部委设立。到 80 年代以来的政府机构改革，总体趋势也是机构数量越来越少，改革也是各个部门和重点分别击破，没有一蹴而就。当前“大部制改革”再次被提上日程，也是改革遵循渐进路程的一个体现。要继续推广循序渐进，因时制宜的有益经验。大部制改革必然触及各方利益，为确保稳定和避免大范围的恐慌受阻，只有遵循稳步推进的步伐，结合当前经济建设和社会发展的需要有重点的进行改革和整合。特别是当前大部制要突出使政府部门为社会提供公共服务，鼓励社会组织提供社会服务，循序渐进方
16、能确保大部制改革有条不紊的持续推进。 （二）科学配置大部门的职能，形成高效协调的大部门运行机制 大部门体制的协调运转有赖于在决策、执行、监督的运行机制上有所革新，因此大部制的整体设计要在科学配置与分配大部职能基础上构建有效运行机制。 首先，确保大部主要负责决策职能，具体的执行性业务交给具有自治性和专业性的执行机构和社会组织完成，使两者各尽其能。不但要把原有负责的执行和服务的相关机构分离出来作为大部门的执行机构专门负责政策执行，还要促进大部门的执行职能适度回归社会，充分发挥社会组织对政府转移出来的执行性业务“承接”作用。例如“社会组织设立可以直接向民政局登记，不再需要挂靠”等等鼓励社会组织发展的
17、政策和制度，构建大部制政府与第三部门的有效合作伙伴关系，确保大部门有序运行。 其次，注重制约与协调并举，构建大部制的监督与协调机制。一要使决策与执行过程交互监督，进一步完善内外监督机制。加强政府内部专门监督如审计、监察部门的监督作用，建立起长效监督约束机制，增强监督实效性。另外， 提升人大、公众、纪检等外部监督的作用，形成内外监督合力，确保对大部门的有效监督。二要以协同政府的理念为指导，打破部门壁垒，建立起旨在能够整合利益，实现协同运转的大部运行协调机制。可以成立协调机构，改进部际会议以促成跨部门的交互合作，同时增进沟通和交流，减少大部运行中的阻碍因素，促进部内及部际运行的有序与协同。 （三）
18、改革配套制度，塑造有利于大部制的行政体制和政治体制 大部制改革过程既是政府机构整合过程，同时也是我国行政体制和政治体制优化完善的过程，因此进行配套措施改革，为大部制改革提供制度保障和良好的行政环境是确保大部制改革顺利实现的保障。 首先， 建立和完善相关的法律法规。机构改革的开展需要依靠权威科学的法律予以保障和巩固，大部制改革中的机构、编制、人员等都必须通过法律和制度加以规范。因此要尽快修改完善行政组织法与编制法，地方也要进一步修改和完善现行地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 、 地方各级人民政府机构设置和编制管理条例增强地方政府组织法的专门性、翔实性。 其次，使配套的规章制度和行为准
19、则等制度建设符合大部制建设要求。一方面要加快行政问责制度、内部监督制度和公务员责任制度建设。另一方面要着力构建全方位大部运转制度。横向上，要建立决策部门与执行机构间的行政执行委托制度、行政合同制度和绩效评估制度；规范监督部门的监督审查制度，使其更加规范和有序。纵向上，对于中央政府和地方政府之间的府际关系，有必要完善中央对地方的领导制度、政府间的合作制度、政府间的纠纷解决制度以及责任制度等。 总之，当前进行的大部制改革是我国行政体制和政治体制改革道路上的一个必不可少的阶段和步骤，也是我国改革开放以来历次机构改革探索形成的经验积累结果，因此借鉴这历次改革经验，继续循序渐进的转变政府职能，进行相关配
20、套制度和行政体制建设和完善是进一步深化当前大部制改革的必然途径，也是我国政治体制趋于完善的必经之路。（作者单位：武汉理工大学政治与行政学院） 参考文献 1中国行政体制改革研究会研究部，行政体制改革新探索M.北京：国家行政学院出版社. 2澳欧文E休斯，公共管理导论（第三版）M.北京：中国人民大学出版社. 3李文良，中国政府职能转变问题报告M.北京：中国发展出版社，2003.1. 4刘智峰，第七次革命：1998-2003 年中国政府机构改革问题报告M.北京：中国社会科学出版社，2003.10. 5沈亚平，转型社会中的系统变革：中国行政发展 30 年M.天津：天津人民出版社，2008.11. 6萨孟武，中国政治思想史M.北京：东方出版社，2008.1.
