1、对加强行政事业单位国有资产审计的思考在我国经济体制改革过程中，进入本世纪以来，社会各界始终围绕国有企业资产保值增值的理论和实践展开探索，而行政事业单位国有资产一直游离于公众的监管视线外。近年来，政府建造豪华办公楼、高标准配置办公设备等事件频频曝光，成为继“三公消费”之后，又一个引发公众质疑、降低政府公信力的重要方面。在经济体制改革不断走向纵深化的今天，审计机关加强行政事业单位国有资产审计，维护国有资产安全完整，提升资产使用效率和政府工作效率具有重要意义。 一、行政事业单位国有资产的管理水平是经济社会健康运行的重要影响因素 （一）行政事业单位国有资产的内涵。 2006 年，财政部颁布的行政（事业
2、）单位国有资产管理暂行办法指出，行政（事业）单位国有资产是各级行政（事业）单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。 由此可见，行政事业单位国有资产的产权属于国家，行政事业单位仅拥有占有和使用权；从资产使用单位来看，包括各级行政单位、各级各类事业单位；从资产来源看，包括国家财政性资金形成的资产、调拨或拨给的资产、接受捐赠或其他经法律确认的资产以及运用上述资产组织收入形成的资产；从资产存在形态看，分为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。 （二）我国行政事业单位国有资产的特点。 我国行政事业单位国有资产的特点与其依附对象之间紧密关联，具体来说有以下几个特点： 1
3、.经营性与非经营性国有资产并存。 行政事业单位在本质上，是为社会提供公共产品和公共服务，其占有和使用的资产属于非营利性国有资产。可是改革开放之后，由于我国的行政事业单位呈现经营性与公益性二元并存的局面，相应地造成了经营性与非营利性国有资产并存状况。 2.占有和使用的无偿性。 行政事业单位国有资产主要用于提供公共产品和公共服务。与私人物品不同，公共产品和公共服务不具有竞争性和排他性，难以用市场的方法衡量资产的投入产出效率。在我国实践中亦是如此，长期以来侧重于行政事业单位国有资产的社会属性保证行政事业单位正常履行职责，忽视了其经济属性，这部分国有资产被无偿占有和使用，国家不收取资产占用费。 3.非
4、生产性消费。 行政事业单位国有资产不计提折旧，资产的价值转移不要求补偿。资产配置、维修、更新改造等所需资金，来源于经营性国有资产的收益转移或财政预算拨款。行政事业单位国有资产的整个使用过程从社会再生产的角度看，是一个非生产性消费过程，不可能通过自身的使用实现资金的循环周转。因此，一方面造成无法反映行政事业单位资产的真实价值；另一方面造成行政事业单位国有资产更新完全依赖外部资源。 （三）行政事业单位国有资产的管理水平影响经济社会健康运行。 其一，行政事业单位国有资产的管理水平影响国有资产的安全完整。国有资产的安全完整要求：国有资产的每个重要组成部分都安全完整，不存在资产及其收益流失的风险。当前，
5、规模庞大的行政事业单位国有资产是我国国有资产的重要组成部分，并且随着公共财政体制改革的不断深化，财政资金将逐步从一般竞争性领域退出，转向公共事业领域，这将进一步促进行政事业单位国有资产总量和比重的快速增长。因此，行政事业单位国有资产的管理水平在维护国有资产安全完整中显得日益重要。 其二，行政事业单位国有资产的管理水平影响政府绩效。行政事业单位国有资产是政府履行职责的物质基础，其管理水平一方面决定了部门职能与资产规模的匹配程度，即影响资源的配置和处置效率；另一方面决定了在既定资产规模水平下，政府能够提供的公共产品和公共服务的数量和质量，即资产的使用效率与政府工作效率。 其三，行政事业单位国有资产
6、的管理水平关乎公平、公正的市场秩序。市场经济就是市场在资源配置中起基础性作用，垄断是公平、公正市场秩序的天敌。低效的行政事业单位国有资产管理水平导致的结果之一是，相关利益集团或部门在部门职能履行不到位、失职的情况，将资产转作营利用途；结果之二是这些经济资源与权力相结合，以权经商、强买强卖、垄断经营，严重地影响了经济社会的健康运行。 二、加强行政事业单位国有资产审计是审计机关在国家治理中发挥作用的重要途径 行政事业单位国有资产管理水平涉及到政府提供公共产品和公共服务的数量和质量、运营绩效、甚至是官员廉洁、政府公信力等问题。当前，加强行政事业单位国有资产审计，维护国有资产安全完整，提高资产使用效率
7、和政府工作效率，确保建立有效政府和责任政府具有重要意义。 （一）行政事业单位国有资产既是公共资源的运行结果，又是公共部门履行职责的物质基础。 行政事业单位要履行经济发展、社会进步和国家管理的职责，必须以存量资产和增量资源为依托。行政事业单位增量资源的主要来源是财政拨款，并且通过行政事业单位的具体行为转化为期间费用与资产，资产的变动是特定期间内，行政事业单位运用增量资源的结果。在提供既定公共产品的情况下，耗费的存量资产和增量资源反映了政府运营成本和效率。 （二）加强行政事业单位国有资产审计是审计机关的法定职责，是服务国家治理的重要抓手。 中华人民共和国审计法明确了审计机关的职责之一，是对行政部门
8、和事业单位的预算执行情况和财务收支审计监督。行政事业单位国有资产是行政事业单位预算执行和财务收支的重要成果之一，关注预算执行和财务支出的流向，亦是行政事业单位增量国有资产的形成过程。同时，行政事业单位存量国有资产是公共资源的重要组成部分，是财政资金货币形态管理的延伸，是对预算执行和财务收支审计的进一步深化。因而，也是审计机关的监督内容之一，目的在于确保国有资产安全完整，防止国有资产流失。 （三）加强行政事业单位国有资产审计，有效防范和化解社会潜在风险。 高效节约的行政事业单位资产管理体制，在一定程度上折射了政府的服务理念。然而近年来，行政事业单位存量资产不清，资产的安全性和完整性不能得到有力保
9、证，增量资产配置不公平，超编、超标现象普遍存在，导致行政事业单位之间收入分配秩序混乱、苦乐不均。资产使用效率低下，存在着闲置浪费，资产处置不规范，甚至是贪污腐败，引发社会公众与行政事业单位之间的矛盾和对立。弱化或消除上述潜在的社会风险，加强行政事业单位国有资产审计是重要路径之一。 三、审计机关加强行政事业单位国有资产审计的措施 行政事业单位国有资产管理存在的根本症结在于管理体制不顺，审计机关要加强行政事业单位国有资产审计，首先需要推动相应管理体制改革，获得行政事业单位国有资产的相关信息，在此基础上加强审计监督，维护国有资产安全，促进存量资源的使用和处置效率以及增量资源的配置效率，降低政府运营成
10、本，提高政府运营绩效。具体来说，可从以下几个方面实现审计机关加强行政事业单位国有资产审计，提升政府绩效。 （一）推动行政事业单位国有资产管理体制改革，提高公共资源配置和运营效率。 尽管当前已经明确行政事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管、单位占有、使用的管理体制，但实践中，管理主体几经变动，责任主体不明确，导致行政事业单位国有资产家底不清、账实不符；闲置浪费、配置不公；管理不善、流失严重；体制不顺、职责不清；制度缺失、方法落后。我国行政事业单位国有资产管理体制改革已经引起关注，财政部等部门出台了一些管理办法，但未能从根本上理顺管理体制中存在的问题。 西方各国都曾面临着政府资产管理中的
11、问题，如今国外政府资产管理中，有偿使用的管理模式已经成为主流，如美国、新西兰和澳大利亚等。审计机关应积极呼吁借鉴国际先进经验，推动资产管理体制改革，建立起管理、服务、监督三方相互制衡的资产管理体制。理顺行政事业单位国有资产管理体制是提高公共资源配置、使用和处置效率的治本之策。 （二）加大对行政事业单位预算执行绩效审计力度，提高资产配置和使用效率。 审计署“十二五”审计工作发展规划指出，要深化财政财务收支真实、合法审计与绩效审计相结合。当前，我国行政事业单位国有资产普遍存在着资产配置不当和资产闲置，并且不能对此及时地进行调配，导致资源浪费严重，原因之一在于缺乏对行政事业单位，尤其是特定资产进行绩
12、效评价。预算执行审计难以实现资产使用绩效评价，无法对行为人问责。通过绩效审计可以实现对行政事业单位占有和使用的资产进行“问效”与“问责” ，从而对行政事业单位资产占有和使用单位形成外部压力，迫使处置或调剂多余闲置的资产，抑制增量资产的购置。 （三）高度关注行政事业单位国有资产配置、使用和处置环节，防范违规风险。 行政事业单位国有资产的公共属性极可能导致“公共地”悲剧。长期以来，国有资产配置中普遍存在资产管理与预算管理相脱节，大量资产配置尚无标准体系，一些政府部门超标购买办公设施；使用环节中，低价甚至是无偿将非经营性质的行政事业单位国有资产转为经营性质的资产；处置环节中，大量闲置、低效的资产得不到有效处置，造成资源浪费。审计机关需要对行政事业单位国有资产配置、使用和处置环节保持高度敏锐性，关注其中可能存在的风险。 （作者单位：江西省审计厅）
