1、对农村土地制度改革矛盾研究观点刍议及改革政策建议摘要：土地改革的矛盾不断激化的背景下，公有制与私有制的争论就从未停止过。通过对土地的私有制和公有制的生产效率对比分析，认为私有制并不一定导致贫富差距和两级分化的扩大。相反事实上，公有制的体现不应当是在表面上的国家拥有土地，而应当是反映农民的切实诉求上。而增加土地使用的多样性和提高农民在土地生产的过程的参与度是缓解土地矛盾的有效方式。 关键词：土地改革；集体所有制；私有化；多样性补偿 1978 年之后的土地改革， “土地联产承包责任制”在当时作为激活农民生产积极性的重要举措，在当时发挥了重要作用，使农业产值得到了历史性的突破和发展。但是时至今日，在
2、当时的这种先进举措，逐渐在现今的工业化和城市化发展背景下成为了一种阻滞。这主要在于土地的所有权和使用权的分离，导致土地矛盾日益尖锐。 一、土地集体所有制的现状与面临的困境 人民公社体制解体后，中国农村土地产权制度的一个基本特征是，土地所有权继续归农民集体所有，农户则以承包方式获得土地使用权。中国农村的土地归农民集体所有，这在宪法 、 民法通则 、 土地管理法 、 农业法等重要法律中，都有明确的规定。前中国集体土地产权的主体有三种形式：乡镇农村集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农民集体经济组织，可以简称为 “乡镇、村、组”三级，三者在不同程度上都是农村集体土地的所有权代表，这不利于农地产权的
3、稳定，必然降低土地产权制度的有效性。乡政府、村委会有政企合一的性质， 他们在行使政府功能的同时， 还行使着对集体经济的管理职能。尽管农村集体经济组织由相应行政机构代管， 但其内部仍缺乏相关制度， 没有对责任、权利做出明确的规定和约束。我国农村集体经济组织缺乏相应的法律地位。由于农村集体经济组织没有成立相应的组织机构， 尽管它实实在在地存在， 但不是独立的法人单位。 而土地征用是我国集体土地转为国有土地的唯一途径。土地征用权是政府特有的权力，但国家只有为“公共目的”才能行使土地征用权，并且征用土地必须给予一定的补偿。而我国在土地的实际征用中，对“公共目的”的限定不足，存在土地征用权的滥用，导致集
4、体土地使用权不稳定。 最后农地承包经营权的内涵不充分。 中华人民共和国农村土地承包法规定，农户依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。事实上中国农村的土地承包经营权却只具有耕种权、部分收益权和极其少量的处分权，与该法规定的土地承包经营权的真实内涵相比，其内容是很不充分的，其权能也是残缺的。 产权主体不清，征用方式单一，农民权利的缺乏造成了农村土地矛盾的日益激化。其核心在于：集体所有制，同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性，其要害是国家行为造成的严重产权残缺” 。
5、二、对土地改革方向的观点 学者们从农村集体土地所有制存在的缺陷出发，提出了各种改革主张，大致来说主要有以下几种观点：实行农村土地私有化，取消集体土地所有权；实行农村土地国有化，取消集体土地所有权；部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存土地混合所有制或复合所有制；保留现有的集体土地所有权，对其进行改革与完善。 总的来说，就是土地所有制，于“公”于“私”该怎么看。 对土地国有化的观点： 向国惠（2005）一切土地归国有。认为这既符合土地的自然属性国家所有 公民共有，又符合我国社会主义性质。同时避免了而集体土地所有权本身存在的主体虚位、权能不全、与国家所有权关系
6、不清等缺陷正是其功能缺失的一系列不良表现。我国实际情况看，土地集体所有已实行了很长时间，若改为私有，不仅受到政治经济制度和社会意识形态的刚性约束，而且即使实行了土地私有制，也无法有效地解决当前土地经营中存在的诸多难题。 对土地私有制的观点： 私有化的观点认为：1.农村集体土地产权不清晰；2. 农村集体土地私有化可以促进农村经济的发展；3. 现行的农地制度既使农 民处于不利的境地，又使农村改革处于一种“理论陷阱”中；4. 现行农村的双层经营机制并不能从根本上保护农民的利益。 对各方观点的分析： 从一个总体的观点来看，大多数的学者对土地集体所有制应当进行改革表示认同，但是只有很少的学者表达了对土地
7、私有制的谨慎考虑。这里，有一种潜在上的倾向和逻辑，认为，我国是社会主义国家，应当以公有制经济为主体，所以集体所有制代表了一种公有制经济，即使需要改革，也应当在公有制的范畴内进行改革，而如果实行了土地私有制，则是一种倒退。 事实上，处于公平而言，土地国有化也未必会实现缩小农村城镇之间的贫富差距。从表面看，城镇居民没有赖以耕作的土地，但是城镇居民的社会保障福利等比农村居民完善。城镇居民完全不必考虑没有土地之后怎么办。但是农村居民则不同，在农村的社会保障的现况来看，土地则依旧是农村居民最重要的保障。所以公有制被认为是保护农民基本权益的一个重要方式。但是事实是，集体所有制实行这么多年来，贫富差距在不断
8、扩大，农村社会保障依然不完善，大量的农村人口制约了我国的工业化和城镇化进程。最根本的原因，并不是集体所有制的制度缺陷所能解释，而是土地作为一种生产要素并没有实现应有的生产效率导致的。这一点从经济学的角度是显而易见的，农业相对于工业和服务业来说，在不能实现大规模生产，无法产生规模效应，土地生产效率的低下导致了城镇居民和农村居民收入的两极分化。只有土地作为能够自由参与到社会生产中去，才能享受到高利润的回报。在这里，土地的所有制就变成一种严重的阻碍。土地在农民的手里，除了种地几乎别无选择。土地公有制带给农民的的权益的时候，通过又通过所有权和使用权的分离剥夺了农民获得土地的其他收益的权利。假如土地收归
9、国有，与农民的合约关系其实并没有太多的改变，只是在决定土地用途的时候，避免了土地管理权利的泛滥或者缺失。 而作为私有化的政策而言，更多的困难是对于是否违背了社会主义根本的思想这样的思维倾向下，学界和政界对私有化采取了一种谨慎小心的态度。很多学者认为，这是回到了建国之前的旧社会，这是一种时代的倒退。还有一种观点就是将土地私有化，则会导致贫富差距，两极分化。首先针对第一种说法，认为这是一种时代的倒退，这是在从一个静止的角度看问题。在旧社会中，工业并没有这么发达，土地作为一种最主要的生产要素，农民没有了土地就几乎只能捆绑在私有的土地之上，没有其他的选择。而在当代，投资的方式出现了多样性，但是相对的土
10、地却只能在一个很小的范围内参与到社会生产，加上每个农户持有的土地面积所限，只能维持在小规模的单个农户生产上，这极大的束缚了土地利用的能力，无形中增加了土地参与生产的交易成本。在现今，农民名义上拥有土地的使用权，但实际上在把土地运用到其他生产方式存在极大的阻力。农民的利益在整体利益没有减少的情况下增加了。较大的不同是政府不能再以一个低廉的价格收购土地，这造成了政府的收益的减少。但是，要考虑到两点，一方面是，随着农民收入的提高而减少了对农业支持的负担；另一方面是，政府从农民增长的收入中获利。土地通过私有化参与到生产资料的流通，从效率来说是更高效的。农民可以通过土地参与到更多种的经营模式，例如在乡镇
11、企业或大规模农场式经营中占有一定的股份，而不是简单的成为卖地者（而且是相对廉价的）和工人。从私有化的情况来看，其未必会造成比国有化更高的贫富差距和两极分化。 三、对土地改革的一点建议 综上，国有化和私有化之间是否存在一种折中的方式，而避免国有化的无效率和私有化的阻力？考虑到政府征用土地被逐层放宽和完全私有化的阻力，可以从几方面提供一些建议参考。 1.对政府对土地的所有权进行严格的限制。法律中提到政府只有在出于“公共目的”才能征用土地，但“公共目的”在实际上的实施中被不同程度的解读和扭曲。政府在其中存在获利机制，那么政府自身就有激励不断采取措施来通过廉价征用土地和高价卖出从中获利。如果不能遏制这
12、种获利机制，农民的弱势地位将会持续。 2.增加征用土地的补偿机制的实现途径。现有的大部分情况是，政府通过一次性补偿农民一定收入（例如三年的土地耕种收入）而收回土地的使用权。事实上这是个廉价的收购。另外，在通常的考虑中被遗忘的是农民的诉求。失地农民将何去何从，这是一个复杂的问题，故而政府更偏好于用一笔钱来打发农民。实际上有些农民希望能继续种地，或者希望能使用到其他用途，但是由于土地被强制收购的缘故，金钱作为一个替代选项，农民从自身效用出发会提高补偿要求来弥补他的机会成本。 3.政府在土地流转方面的职能的集中化。现有的土地所有权在各级政府中处于一种分散的状态。土地的在各种生产要素中的限制是最为复杂
13、的，这为土地参与多样性生产形成较高的制度成本。农民在高昂的交易成本中处于群体的劣势。可以考虑成立一个处理土地征用的专门部门，并保持较高的独立性。该部门通过调整农民对土地的不同诉求的同时，保持与政府决策部门的中立，通过对零散土地的征收与再组合分配，对土地用途的多样性进行管理。 四、结束语 土地治理是一个复杂的系统工程。而在这个过程中，政府成为土地市场中的交易者，因此，单纯的土地公有制是无效率的。应当理性而客观的眼光看待私有制和公有制的观点，而不能简单的从某一方出发进行改革。在土地改革的过程中，应当重视农民的诉求，对地方政府的征地行为进行严格的限制。多样性的土地补偿机制是缓解土地矛盾的有效措施。
14、（作者单位：广西师范大学经济管理学院） 参考文献 1韩俊. 中国农村土地制度建设三题J. 管理世界，1999，03：184-195. 2沈关宝，王慧博. 解读“失地农民问题”国内外失地农民问题研究综述J. 江西社会科学，2008，01：186-192. 3周其仁. 产权与制度变迁中国改革的经验研究（增订本）M北京：北京大学出版社，2004. 4刘荣材. 当前中国农村土地所有制改革模式研究综述J. 商业研究，2006，18：149-155. 5向国惠，晏鸣，曾娟红. 改革农村土地所有制的思路J. 北京邮电大学学报（社会科学版） ，2005，02：21-24. 6颜运秋，王泽辉. 国有化：中国农村集体土地所有权制度变革之路J. 湘潭大学学报（哲学社会科学版） ，2005，02：102-107.
