1、高校内部控制问题探究目前，高校的发展日新月异，大规模、多校区的发展对基础设施的投入提出了更高要求，也需要更多的资金来源和更大的资金需求来满足需要，如何对资金进行有效管理就成为提高高校组织内部管理效率的关键问题之一，内部控制就是这样的一种管理手段。内部控制是指一个单位为了实现其经营目标，各部门之间的相互牵制、互相监督，在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手续与措施。它可以促进单位的稳步发展，减少其发展壮大的内部阻力。内部控制在一个组织管理中起到的举足轻重的作用，内部控制在不断优化企业治理的实践中被寄予了较高的期望，而对于高校这样不以盈利为目的的事业单位，却是一个相对薄弱
2、的领域，导致高校管理层内部控制意识薄弱，效率低下，所以高校的内部控制亟待关注和解决。 一、高校内部控制存在的问题 高校是非营利性的事业单位，不以单纯的盈利为目的，高校在所有权属关系上归国家或政府，高校经费的重要来源是财政拨款，也具有多元化、多渠道的资金投入机制，高校的资产由高校负责人负责管理。高校除了正常的教学和科研活动，也有多样的经济活动，包括筹资、投资、基建、校办产业等，活动范围广，内容也复杂。目前，高校的一些投资、基建等经济活动的控制力度相对比较薄弱，腐败现象也多有发生，这说明高校内部控制是必要的，也是有一定难度的。 （一）高校内部控制特殊性 主要包括： （1）控制目标的特点：高校是非盈
3、利性组织，不以盈利为目的，对成本收益和财务管理相对松懈，企业以追求价值最大化、利润最大化为目标，对成本效益及财务的重视程度相对较高。 （2）设计原则的特点：内部控制着重对高校的计划实施，开支标准以及各项财务管理制度的执行情况进行监督和检查，使之相互牵制、协调配合，体现全面控制与重点控制相结合、目标控制与追踪控制相结合、日常控制与定期控制相结合的原则。 （3）控制体系基本内容的特点：高校内部控制根据高校的工作范围、工作性质、任务特点合理设计业务流程，明确各个岗位和控制点的监督。在内容上主要包括经营管理权控制、股权控制、经营战略控制、人事、财务、会计等环节控制。 （4）关注重点的特殊性：企业的内部
4、控制直接关系到所有者的利益，因此企业所有者对企业的内部控制关心程度较高。而高校的领导层更关注高校的主要教学科研活动，教学科研成果的产生，更重视高校的声誉，相对而言对高校资产的关注程度稍低。 （二）高校内部控制存在的问题 随着我国高校的快速发展，高校体制改革成为关键问题，而高校的内部管理体制和制度却明显滞后。审计署2004 年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正结果客观反应了高校内部控制的主要问题，结合这些问题，本文用 COSO 内部控制理论的五大要素分析高校内部控制存在问题，归纳如下： （1）控制环境不健全。高校的控制环境存在的问题主要表现在：一是机构人员设置不合理，权责分工不明确，
5、同时缺乏对员工的合理有效的激励机制；二是高校组织结构不完善。我国高校中绝大多数属于公立学校，高校的经营者是由国家主管部门委派的校长、书记，这样必然就会造成所有者缺失；三是高校管理者和人员对内部控制的重要性认识不足，内部控制意识薄弱造成内部控制措施执行力度不足，影响了执行效果，使内部控制制度形同虚设；四是高校在社会责任方面缺乏主动性，如就业率缺乏真实性。另一方面，校园安全事故频发，对学生的安全意识教育不到位，一般都是事后处理，最后大事化小，小事化了，没有充分认识到危机性。 （2）控制活动存在薄弱环节。高校的控制活动包括收费核准、支出核算，招生规模控制，校办工厂、校属医院、校属食堂等的管理，固定资
6、产等资产安全的保障，绩效指标的比较和分工。从媒体披露的情况看，高校在内部控制活动方面做得不够完善，例如：可能存在乱收费，信息透明化不高，基础设施不健全，过分强调硬件设施建设，而忽略了相应的市场风险评估机制，通常遇到资金瓶颈。从目前高校财务机构人员的配置情况来看，会计人员实有人数与全校学生人数的比例较低。校属的资源管理不当，缺乏统一的管理标准，绩效考评机制设置不合理。 （3）风险评估机制不完善。高校风险具体包括：资产安全，校园安全事故，控制环境变化后的管理。很多高校对风险缺乏科学认识，内部控制机制缺位，例如对举债融资和投资缺乏必要的可行性论证；随着高校的扩张，高校对资金安全管理的难度加大，出现财
7、务舞弊的现象也屡禁不止；还有学生安全事故时有发生，事故种类也多种多样，高校管理层在建立预警机制时对这些方面考虑欠佳。 （4）信息与沟通不畅通。现阶段，我国高校加强了信息化管理，自动化办公系统运用广泛。但是，内部控制制度还不健全，完全的信息实时共享还有待于实现，信息沟通不畅。基建、设备、财务以及固定资产管理等部门还停留在操作层面的业务处理系统，管理层面的信息系统建设落后，不能对发生的状况进行准确的细节分析和综合把握，及时发现和化解风险，在资产管理的相关方面也存在漏洞。 （5）控制监督不能发挥应有的效应。高校内部控制的内部监督主要内部审计。在内部监管上，尽管高校有内部审计部门，其审计的范围有限，如
8、工程项目审计、部门领导人离任审计，对学校的财务收支审计涉及较少。同时，因为审计部门是下属单位，独立性不强，也没有明确的制度，因此在有效监督和评价内部控制的绩效方面控制乏力，对审计出来的问题往往也采取含混的态度，没有充分发挥监督职能。对重大基建项目和采购的大宗设备没有进行重点环节的监督，导致高校资金浪费现象严重，资产使用效率低下。此外，现在很少有高校对自身的内部控制制度的有效性进行评价和审计。 高校内部控制出现以上问题的主要原因是多方面的：主要包括高校集权型的组织结构不合理、管理层内部控制意识薄弱、忽视风险管理，缺乏科学的决策机制、内部会计控制滞后、资金使用不到位、内部监督不到位， “有法不依与
9、执法不严”现象严重、缺乏必要的信息沟通体系等。二、高校内部控制管理效率提高建议 根据高校内部控制的问题和产生原因，加强高校的内部控制，规范高校的管理运作，提高效率的针对性的措施主要有： （一）优化内部控制环境 首先，提高高校对内部控制重要性的认识，强化内部控制意识。加强高校管理者对内部控制重要性的认识，提高内部审计部门的地位，确保其独立性。适当引入社会审计，强化外部审计监督，建立完善的监督评价机制，将不相容职务分离制度落到实处。其次，改善高校管理组织结构，精简高校行政部门，明确各领导和各部门岗位的职责权限，加强对高校领导层权力的制约和监督。有效的办法是实施扁平化组织结构，围绕工作流程来建立组织
10、结构，这样管理层次减少了，信息传递速度更快捷，高层领导和基层人员沟通直接，掌握管理情况及时，决策更快速。 （二）规范高校内部控制活动，加强项目管理 项目管理在高校运用日益广泛。全校的专项资金项目的申报、使用、效益等由管理层和财务部门负责统一安排、报告和统筹，专项资金项目的实施也由其组织协调各部门。同时，要建立相关负责人的评价机制，用于对项目管理的评价和改进，提高管理效率，也激励相关负责人朝着高效综合的管理能力发展，以期解决资金使用不到位，信息公布不够透明，校园安全事故频发的现象。 （三）建立财务风险评价指标体系，防范风险 目前高校的财务风险主要来自由于不能及时偿还银行贷款而可能导致的信用危机，
11、还有由于财务恶化带来的学校发展停滞等风险。因此建立财务风险评价指标体系，控制合理的贷款额度，建立起与之相应的预警体系是十分重要的。 （1）控制预算与办学成本。要有效控制预算，要求高校不仅要按规定的标准编制预算，还要建立财务风险评价指标体系，这些综合分析指标包括：公用支出比率、经费自给率、支出预算完成率、设备利用率、以及人员支出比率等，运用指标对工资总额情况、办学效益等状况进行分析，考核资产的保管、使用等情况，提高资产使用效益。加强资产控制，主要包括固定资产的控制及货币资产的控制。固定资产由采购部门公开招标进行采购，并定期或不定期对资产进行盘查，要有严格的程序来处置固定资产。货币资产的控制要做到
12、职能分离，结算尽可能用转账或支票方式来进行，避免接触现金过多，严格审定那些必须用现金支付的开支项要，专项资金由专人保管。 （2）明确重要的风险控制点。人员及公用经费支出、基建工程项目招投标等历来是风险高发区域，要建立有效的风险管理系统，明确这些重要的风险控制点；同时，强化风险管理，建立风险预警、识别评估、分析报告等措施，全面防范和控制经营和财务风险。在高校内，财务内部报告制度的建立和完善也是重要步骤，它全面反映经济活动情况，及时反馈业务中的重要信息。同时，还要保护财产的安全，保证财务资料的真实可靠，增强内部管理的时效性和针对性。 （3）构建合理的高校法人治理结构。法人治理结构作为处理高校内部权
13、力和外部关系的制度化安排，涉及到高校内部各系统之间以及高校与社会系统之间的相互关系。高校应引入现代企业的治理和管理理念，构筑决策、执行和监督彼此分离、相互制衡的治理机制。最关键的就是要对董事会进行改造，在优化高校董事会成员结构的基础上，对高校董事会重新定位，把董事会作为高校的最高权力机构和决策机构，确保高校重大决策的科学性和财务的良好运转，来弥补高校所有者与经营者不统一的情况。 （4）规范高校的预警机制，确定合理的风险策略。高校应当建立重大风险预警机制和突发事件的应急处理机制，在发生意外事故时，能够有条不紊地启动应急预案，能够妥善处理突发事件。高校根据自身情况，综合运用各种风险策略，力争将风险
14、降低到可承受的范围之内，防止造成重大损失。及时收集与风险变化相关的信息，并进行风险识别和分析，能够及时调整风险应对策略，减少校园安全事故频发的现象。 （四）建立信息沟通制度 信息沟通制度包括由上而下或者由下而上的纵向信息沟通，也包括部门之间的横向信息沟通。高校利用先进的网络信息技术，加强数字化校园建设，保证控制信息的畅通。通过学校内部强大的信息沟通与传递渠道，不仅实现了数字化校园的目的，更增强了部门之间相关业务的透明度，能够接受公众与内部审计的监督，能够及时发现的发现问题并解决。 （五）加强内部控制监督，强化内部审计制度 高校内部控制可以在借鉴企业内部控制的同时，又要满足高校其自身的特点。发挥
15、内部审计的监督职能，建立校长直接领导制度，减少管理层级，保证内部审计部门的相对独立性；明确内部审计的责任和工作范围，提高内部审计人员的业务素质和职业道德，采用先进的审计技术和方法，评价内部控制风险，定期公布内部审计结果，接受教职员工的监督，并据此进行奖罚。 三、结论 内部控制制度作为高校内部控制建设与实施的有效载体，起着基础性的关键作用。 “凡事预则立，不预则废” ，只有通过制度这一可操作性的手段，对高校内部控制的整个过程进行规范，才能保证高校内部控制的切实可行，才能保障内部控制功能的有效发挥。 参考文献： 1赵佩春：对高校内部审计现状的认识与思考 ， 晋中学院学报2006 年第 2 期。 2刘淑蓉、肖兵：论高校内部审计风险的防范与控制 ， 重大邮电学院学报（社会科学版） 2004 年第 1 期。 3王子荣、周梦君：我国高校校园信息化建设的问题探析 ， 湖南大学学报（社会科学版） 2005 年第 7 期。 4（美）项目管理协会著；卢有杰、王勇译：项目管理知识体系指南 ，电子工业出版社 2005 年版。 （编辑 杜 昌）
