1、工伤保险的现状问题与解决对策摘要：工伤保险是我国社会保障体制中最基本的一部分，是我国社会保险的内容之一，它的实施对提高生产经营单位和职工的安全生产，保障受伤害职工的合法权益具有重要作用。然而目前在工伤保险方面立法不完善，出现了诸如退休职工返聘上岗工伤保险问题，农民工工伤保险问题等，分析解决这些问题对于促进我国工伤保险的发展水平，增强对劳动者的保障，维护正常的生产、生活秩序具有重要意义。 关键词：工伤保险；问题；对策 一、 引言 工伤保险是世界上实行最早的社会保险制度之一，是全世界范围内最具有普遍意义的社会保险制度。工伤保险也称职业伤害保险，是指劳动者在生产劳动和其它工作过程中遭受意外伤害或因长
2、期接触有毒有害因素引起的职业病伤害后，由国家或社会上给予负伤、致残和死亡者生前供养亲属提供必要的物质保障制度。实行工伤保险制度，对于维护劳动者基本权益，保持社会稳定，促进经济发展与社会进步都具有十分重要的意义。然而，在中国的社保制度中，工伤保险相对滞后，且一度排名位于养老、失业、医疗保险制度改革之后，所以工伤保险面临着其制度改革与现实需求严重脱节的局面。工伤保险制度是在社会经济发展到一定的阶段才出现的，仍然处于发展过程中。 二、我国工伤保险制度的现状及其存在的问题 从国务院于 2003 年颁布了工伤保险条例之后，我国工伤保险工作进入了新的阶段，这是与我国的经济社会发展水平相适应的。之后，随着各
3、项工伤保险政策不断出台，例如工伤认定办法 、 职业病诊断与鉴定管理办法 、 因工死亡职工供养亲属范围的规定等法律文件的出台，我国的工伤保险制度不断走向完善，工伤保险工作得以进一步的顺利开展。制度的完善对于维护工伤职工的合法权益、分散用人单位的工伤风险发挥了重要的作用。据不完全统计，我国参加工伤保险的职工已经由 2003 年工伤保险条例实施前的 4575 万人增至 2010 年 9 月的 1. 58 亿人，覆盖面较之前有很大增幅，其中农民工 6131 万人。然而，在这些数字背后应该看到，随着经济社会的发展，工伤保险制度正面临一些新情况、新问题，需要我们用科学发展的眼光正确对待并加以解决，从而更好
4、的推动工伤保险制度的健全完善，充分发挥工伤保险制度的重要作用。 （一） 未参加工伤保险的农民工工伤保险问题 近年来，我国工伤保险参保人数虽有大幅增加，但按照最新的统计，我国仍有 1/3 的农民工游离在工伤保险之外，这是不能回避的社会现实问题。当这些应当缴纳工伤保险而未缴纳工伤保险的用人单位一旦发生工伤事故，受害职工只能依据工伤保险条例第 60 条和最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释第 12 条第 1 款的规定向用人单位主张工伤保待遇，这类职工既不能享受参加工伤保险的优越性，又得不到民事侵权较高的赔偿。这种一刀切的立法模式，在未参加工伤保险的职工维权问题上已暴露出明显的缺
5、陷。 伴随我国经济发展和生产效率的提高，农业生产收益已经不能完全满足农村居民的需求，大量农村劳动力进城谋取生活来源，成为城市中的农民工。据国家统计局一项农民工监测数据显示，至 2011 年我国农民工的总量已达到 2.5 亿人，人数的庞大，使得农民工的工伤保险问题不得不作为民生的热点问题来考虑。由于农民工自身文化素质等方面原因，大部分农民工进城后只能从事重体力高危的工作，例如建筑行业，这种从事体力的工作不但不具有稳定性，而且容易发生工伤事故。同时，由于缺乏相关的职业病防治意识和基本生活及安全常识，农民工群体已成为职业病高危人群。但是，农民工在遭遇工伤事故或职业病后，获得经济赔偿却显得异常艰难。虽
6、然现行工伤保险法律制度已经将参保范围覆盖到境内所有形式的用人单位，但未将农民工作为特殊群体予以强调，也没有相关配套措施，在现实操作中就出现了不适应农民工工伤保险需求的弊端，造成农民工在工伤后权益得不到及时保护的现状。工伤保险法律制度对农民工权益保护的不足，具体表现为：工伤保险发展过程中对农民工的关注度低，农民工参保人数与行业危险性不相符，工伤后农民工维权困难等。这些现状反映出我国工伤保险法律制度存在着一些问题，主要包括：农民工工伤保险实际覆盖率低、法律法规可操作性差、不适应农民工的特殊性要求以及缺乏监管。造成这些问题的根源主要在于我国传统城乡二元体制带来的社会结构不合理、配套措施不足、农民工维
7、权意识薄弱等。工伤保险法律制度对农民工权益保护不足的问题给我国社会保障制度的发展敲响了警钟。 （二）退休回聘人员的工伤保险问题 由于我国法律未对退休回聘人员的法律地位作出明确规定，目前退休回聘人员因工负伤能否被认定为工伤存在不小的争议。早在 1996 年劳动部关于实行劳动合同制度若干问题的通知第 13 条就明确：“已享受养老保险待遇的离退休人员被再次聘用时，用人单位应与其签订书面协议，明确聘用期内的工作内容、报酬、医疗、劳动待遇等权利和义务。 ”此处的“劳动待遇等权利和义务”理应包含工伤保险的内容，这是劳动合同必须涉及的重要条款。尽管劳动合同法规定了“劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的，劳动
8、合同终止” ；劳动合同法实施条例第 22 条规定，劳动者达到退休年龄的，劳动合同终止。但这并不代表劳动合同法否定了退休回聘人员获得工伤保险赔偿的可能性。 最高人民法院行政审判庭 2010 年对山东省高级人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用工伤保险条例的请示的答复中，就认为应当适用工伤保险条例的有关规定处理。由于司法解释效力位阶的问题，各地的实践并不统一。例如 2011 年实施的北京市实施工伤保险条例若干规定删除了同年废止的北京市实施工伤保险条例办法中有关受伤害人员是用人单位聘用的离退休人员或者超过法定退休年龄的工伤认定申请不予受理的条款，表明退休回聘人员的工伤认定申请
9、有可能实现。而上海市的规定则相反在 2103年实施的新上海市工伤保险实施办法没有这一规定，上海市政府于2012 年 12 月 11 日举行的相关新闻发布会中也提到退休回聘人员不属于工伤保险的适用范围。 （三）工伤保险责任与侵权责任的竞合问题 由于第三人的原因而发生了工伤事故，需要协调工伤保险制度与民事赔偿制度，以最大程度保障劳动者的利益并体现出权益的平衡。依据2004 年最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释第 12 条以及 2006 年最高人民法院关于因第三人造成工伤的职工或其亲属在获得民事赔偿后是否还可以获得工伤保险补偿问题的答复的规定，在事实上因第三人原因造成工伤的劳
10、动者享有选择权按照工伤保险条例的程序申请工伤赔偿金或者直接向该第三人请求赔偿。从法理上来看，无论由谁的原因造成工伤，工伤事故的发生使得劳动者当然成为工伤保险赔偿法律关系的一方当事人，向工伤保险机构申请赔偿金确定可靠，是司法实践中最为常见的获得赔偿金方式。另一方面，工伤保险赔偿的程序相对繁琐，直接向第三人即侵权行为人请求赔偿可能更有效率，有利于受害人及时获得妥善的医疗，其弊端则是第三人不一定能够积极赔偿，且赔偿数额不能确定下来。因此，法律虽然赋予了劳动者选择权，当事人也需要根据实际情形作出自身的判断。通常工伤保险机构先行支付赔偿金后，就享有对侵权行为人即第三人的代位求偿权，但是当劳动者同时向工伤
11、保险机构和第三人申请赔偿金时，法律并未予以明确，此时出现责任竞合的情形，在充分保护劳动者的同时也应当到兼顾社会公平。 三、解决对策 （一）完善农民工工伤保险体系 在当前社会条件下，我国农民工的工作特性决定了其往往具有临时性或者季节性的特点，所以，有的企业借此不与农民工签劳动定合同。如果我们确立了工伤保险和雇主商业保险相结合的工伤保险体系，只要农民工与雇主之间存在雇佣关系，就可以投保雇主责任保险，这样将使极大拓展了雇主责任保险的覆盖范围。 如果雇主没有给其农民工劳动者缴纳工伤保险，那么其不仅要支付工伤保险规定的相应待遇，还需要向工伤保险基金管理部门支付惩罚性赔偿金以及职工的精神损害赔偿款，这样的
12、规定提高了雇主的责任，增强了农民工的权益保障力度。 立足农民工特点和切身需要完善我国的农民工社会保险体系。一般而言，社会保险由医疗保险、工伤保险、 、失业保险、生育保险和养老保险构。处于成本的考虑，农民工不宜同时参加这五种险，这样无疑过分加重了农民工自身以及相关企业的负担。因此，应当在目前条件下强制企业为农民工办理工伤保险，这种设计最贴合农民工的特性和实际需要。提供他们最需要的工伤保险和医疗保险，提高雇主办理工伤保险的积极性，以渐进式的方式完善对于农民工的保护。 （二）退休回聘人员因工负伤应认定为工伤 退休回聘人员与用人单位之间是一种特殊的合作关系，这种关系不是传统意义上的劳动关系。在返聘期间
13、，如果其在用人单位因工负伤。我们认为应该认定为工伤。这种制度设计是有多方面考虑的，首先，其有利于保护退休回聘人员的权益，使其能够全身心的投入到工作中去；其次，这样也刺激了高技能人才的回流热情。这种安排是有充足的立法和政策依据的。 首先，我国工伤保险条例第 1 条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。 ”返聘人员在一定程度上是弱势群体的一种，如果其因工负伤而无法获得足够的补偿则会极大加重其生活负担，造成社会的不稳定。如果将其纳入工伤保险，使其获得足够多的经济补偿则避免了这种情况的发生。同时，这样也能
14、刺激用人单位规范工作流程，改善工作条件，加强工伤等危险情况的提前预防工作，从而从根本上更好的保障返聘人员的权益。但是，我们需要注意的是，社会养老保险不能根本上扭转返聘人员的弱势地位。其弱势体现在，由于年龄偏大，在受到工伤等职业损害时，自我救济的显得十分匮乏。然而，我国劳动法的宗旨之一保护弱势群体的利益。退休后如果返聘人员尚未丧失劳动能力，其仍然享有宪法意义上的工作的权利，所以其未失去成为一名劳动者的资格。退休之后是否继续从事劳动是他们自由选择的范畴，国家不应限制其这方面的权利。因此，就赔付顺序而言，工伤保险部门应当首先偿付返聘人员，之后再向用人单位追偿。不应当直接由返聘人员向用人单位追偿。 其
15、次，将返聘人员因工负伤纳入工伤保险，符合用人单位对高技能人才的需求。返聘人员也是解决社会人力资源短缺的后备力量。所以，将退休返聘人员的因工负伤纳入工伤保险，能促进一些高技术人才发挥余热，安心地将自己的经验与技术在特殊的岗位上运用，满足用人单位的需求。 因此，笔者呼吁，将退休返聘人员纳入工伤保险的范畴，即职工退休后虽然享受了养老保险待遇，但用人单位仍然应当在受聘后单独购买工伤保险。并且，相关单位还应当对用人单位为退休返聘人员缴纳工伤保险金进行监督，以实现工伤保险制度的良性发展。 （三）工伤保险与侵权损害赔偿发生竞合时增加对工伤事故受害人的保护 当工伤职工受到损伤后，我们应当本着实质正义的精神来考
16、虑工伤保险与侵权损害赔偿发生竞合时对于工伤职工的保护。根据侵权方的不同，我们可以制定两种不同的模式来解决竞合的问题。 当侵权人为用工单位时，可以采取补充模式来进行赔偿。当前，如果严格执行我国工伤保险条例的规定，我国劳动者的工伤保险赔偿标准还处于一个很低的水平。工伤保险赔偿显然无法满足劳动者工伤后的实际损失，所以必须要加大保护力度。因此，所谓的双重救济保障模式即，劳动者在获得工伤保险赔偿的同时又能要求相关侵权方提供侵权损害赔偿是十分必要的。同时，从用人单位的利益出发而言，这样的制度规定也会在本质上有利于用人单位的长期发展。因此，我国在完善工伤保险制度的过程中，应当坚定不移地赋予劳动者双重保障。但
17、是，同时，基于保险法的基本原理要求，我们还需要设置一个上限即，规定劳动者通过双重救济所获得赔偿不能超过其实际所遭受的损失。这样的立法必然能保护劳动者的利益，同时减少工伤事故的发生，且能有效利用了有限的工伤保险基金资源。 当侵权人为第三人时，应采用兼得模式，及工伤保险赔偿与侵权人赔偿都应获得。因为保险法与民法的宗旨不同，而侵权责任法是民法体系的一部分，其目的一方面是使受害人应侵权行为而受到的损害获得补偿，同时，另一方面使加害人为自己的违法行为承担相应的责任，因而，采用兼得模式来解决竞合问题是有法理依据的。从世界范围来看，当代各国的工伤保险制度在设立之时一般有两方面的目的：一、为了充分保障劳动者的
18、权益；二、为了减轻用人单位的用工负担。从上述两个方面来看，如果侵权人为用人单位以外的第三人时，应当赋予劳动者双重积极保障，一方面劳动者有权要求工伤保险赔偿，另一方面，可以要求侵权行为人承担侵权责任。这种规定可以同时实现工伤保险制度和侵权责任法的立法目的，从而在制度效果上达到法律效果和社会效果的一致，并藉此最大限度地接近社会公平正义的实现。 四、结语 工伤社会保险制度的实施从根本上确立了雇主对工伤员工给予补偿的义务，赋予劳动者分享经济发展成果的权利。社会需要效率，也需要公平；社会需要发展，更需要安全。工伤保险是我国社会保障体制中最基本的一部分，是我国社会保险的内容之一，它的实施对提高生产经营单位
19、和职工的安全生产，保障受伤害职工的合法权益具有重要作用。然而目前在工伤保险方面立法不完善，出现了诸如工伤保险补偿与侵权损害赔偿竞合的问题，退休职工返聘上岗工伤保险问题，农民工工伤保险问题等，分析解决这些问题对于促进我国工伤保险的发展水平，增强对劳动者的保障，维护正常的生产、生活秩序具有重要意义。 （作者单位：中国政法大学法律硕士学院） 参考文献 1覃琪瑶：浅析退休返聘人员的工伤救济 ，载法制博览2013 年 4 月（中） 2陈旭东：工伤保险现状的思考和建议载今日科苑2008 年第 12 期 3杨思斌： 我国工伤保险制度的重大发展与理念创新 ， 中国劳动关系学院学报第 4 期 2011 年 8
20、月 4唐金成：我国工伤保险理论研究评述 ，载保险职业学院学报 ，2012 年 5 期 5崔颖：我国工伤保险存在的问题及对策探析 ，载人口与经济2011 年第 s1 期 6黄晶晶、易守宽：我国工伤保险存在的问题及完善对策 ，载知识经济2013 年第 5 期 7卢丹：当前我国农民工工伤保险发展对策研究载河南商业高等专科学校学报2013 年第 1 期 8张伟：当前我国工伤保险制度中存在的问题及对策探析载中国集体经济2010 年 9 月（上） 9郑尚元著：工伤保险法律制度研究 ，北京大学出版社 2004 年版 10胡晓义主编：工伤保险条例释义与实务中国劳动社会保障出版社 2011 年版 11郭晓宏著：中国工伤保险制度研究 ，首都经济贸易大学出版社 2010 年版
