1、地方政府政绩困局的成因及其化解摘 要改革开放以来，我国财政分权改革尤其是 1994 年的分税制，赋予了地方政府特有的财政与政治双重激励，致使地方政府政绩导向偏离，政绩考核扭曲，深陷政绩困局。化解地方政府政绩困局，必须立足财政分权与地方政府经济行为的内在关联，推进公共预算制度改革和财政分权体制改革，从健全财政支出绩效考核制度、实施地方政府绩效预算等方面着手。 关键词地方政府；政绩困局；财政分权；分税制 中图分类号F812；D63 文献标识码A 文章编号1673-0461（2013）09-0081-07 一、引 言 在世界范围内，无论发达国家或发展中国家，财政的分权化趋势越来越明显。除极少数国家（
2、如新加坡）采取中央一级政府外，几乎所有国家的政府体系都分为若干级别，实行财政分权，只是分权程度有所不同。财政分权理论探讨的主要就是各国在行政改革中，将财权、事权下放给地方政府，由此带来的相应的效能的转变，效能不仅代表着经济绩效，而且代表着社会效率以及二者的对应关系。中国财政分权已经经历了近 40 年的历程，对分权理论的研究、实践等都是我国中央政府、地方政府所面临的重大课题。自 1994 年起，我国实行分税制，由此形成了较规范的财政分权体制。实行财政分权后，地方政府有自己独立的利益，获得极大的激励去谋求本地区的经济增长，以实现自身利益的最大化，加上中央实行以 GDP 为核心的政绩考核导向和官员晋
3、升制度，由此我国地方政府深陷政绩困局。诺思认为，制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中的个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。也就是说，理性的个体总是在一定制度框架或环境的约束和诱导下做出某种行为1。地方政府政绩困局也应从现行制度安排集合中寻求根源，而现行制度安排中影响地方政府政绩行为最为重要的是转型期特有的财政分权制度。具体来说，这种制度给追求效用最大化的地方政府提供了财政与政治两种强烈的激励，促使地方政府加快推进本辖区经济增长，以获取经济增长带来的财政和政治利益，在资源有限的约束下，必然加剧地方政府间寻求政绩的竞争。因此，由财政分权理论角度研究地方政府政绩困局，对化解地方
4、政府政绩困局、改善地方政府形象、维护民众的利益乃至国家的长治久安等，均具有重要的现实意义。 二、财政分权制度激励地方政府经济行为的理论阐释 党的十一届三中全会后，中央政府的行政权力开始主动向地方倾斜，拉开了分权让利改革的序幕。从“分灶吃饭”到“财政包干” ，再到“分税制”的循序改革，地方政府逐步获得了谋求地方利益发展的权力、能力和动力2。财政分权让地方政府获得了地方经济发展的收益权，使其具有了独立的经济利益主体地位；资源配置控制权以及财政自主权使地方政府可以自主安排人力、财力和物力资源，在一定条件下对本地区经济进行经济运行调控及生产布局调整，从而具有了实现利益目标的工具和手段。财政分权的发展改
5、变了地方向中央负责一切的利益格局，为地方政府追求自身经济利益提供了合适的制度框架和激励，激发了地方政府“八仙过海，各显神通”发展当地经济的积极性，也赋予了地方政府前所未有的恣意的行政空间。 毫无疑问，中国财政分权改革中的游戏规则刺激了地方政府谋求经济发展以获得较大的财政收益，同时也激发了地方政府间的竞争。蒂伯特 （Tiebout）的“用脚投票”理论认为，为实现效用最大化目标，个人通过“用脚投票”的迁移，选择能够提供给他们最满意的公共服务与税收组合的区域居住，每个人可以得到接近于其偏好的提供水平；而同时，各区域之间通过相互模仿、相互学习，以实现社会福利的最大化。罗森（Rosen） 、麦金农（Mc
6、kinnon）等认为，实行多级政府结构及财政分权能够强化政府本身，尤其是地方政府本身的激励机制，鼓励它们之间的竞争。由于地方财政收入和财政支出挂钩，这在一定程度上会推动地方政府努力繁荣当地经济。布伦南（Brennan）和布坎南（Buchanan）认为政府追求自身利益最大化，而非无条件地最大化社会福利。在不完备契约的条件下，西布赖特（Seabright）借助理论模型也获得了同样的观点，他指出各个地方政府“扑向低层的竞争” ，即减少自己应得利益的不计代价的引资竞争，这样会使地方政府陷入竞相优惠的“囚徒困境” 。可见，财政分权制度的确很大程度上对地方政府经济行为产生了强烈的诱导和激励。 财政分权改革
7、使地方政府具有了发展经济的自主权和收益权，地方政府成为了一个具有经济利益的主体。而地方政府正是由不同等级官员组成的组织。在现代经济学理论中，所有的经济主体都是在一定条件下追求自身利益最大化的经济人。为了获得上级政府的肯定与认可，地方政府把注意力集中在以经济增长为基础的政绩产出上，而财政分权体制则为地方政府“制造政绩”提供了资源上的支持和现实上的可能。然而地方政府在经济发展、追求政绩的过程中也存在着一些亟待解决的问题，如为实现自身利益最大化，地方政府通过有形或无形的手段对本地企业进行保护；地区间竞相扩大基础设施建设、产业重复建设；地方政府在发展经济的过程中往往重经济效益而轻环保影响；一些无序竞争
8、或过度竞争也层出不穷等。政府创造的政绩违背了民众的意愿，损害了民众的权利，不被民众所认同，由此地方政府深陷政绩困局之中。美国政治学家塞缪尔亨廷顿最早提出政绩困局的概念，他在第三波20 世纪后期民主化浪潮中指出“把合法性建立在政绩基础之上的努力产生了可以被称作政绩困局的东西”3。笔者将本文的政绩困局定义为在实施财政分权后的地方政府拥有了更多独立的权力和自身的经济利益，在追求经济利益以及政治业绩的双重驱动下，充分利用自身已有的信息等各方面优势，严重扭曲政绩，致使政府的社会认可度削弱乃至丧失的现象。政绩是一种极为典型的稀缺性资源，政绩的获得一定程度上也需要消耗相当的经济、自然、社会等各类稀缺资源，与
9、此同时所获得的政绩本身作为一种极为珍贵的资源又可以为地方政府创造可观的经济、政治效益，为官员晋升积累政治资本。财政分权制度下，地方政府极易产生机会主义倾向，往往围绕以某种代价为条件创造更优、更多和更具显性特征的政绩展开竞争，从而以相对突出的政绩优势来最大限度地实现地方利益及官员自身利益。地方政府政绩困局呈现出如下特征：政绩短期化，忽视地方公共物品的供给；政绩伴随着资源浪费，配置效率低下，地区间产业结构趋同；政绩伴随着市场分割，地区间的交易成本增大；政绩以牺牲政府形象，损害民众利益为代价。 三、分税制条件下地方政府政绩困局的表现及其成因 为了解决财政包干制的弊端，中央政府于 1994 年开始实施
10、分税制改革。十余年来，分税制的从容调控与平稳运行对促进经济发展起到不容忽视的作用。但作为当时历史条件下的一种渐进式改革，随着实践的进展和矛盾的累积，体制不完善之处也逐渐突显，对地方财政的影响愈加明显，诱发政绩困局。 （一）政绩工程频现 地方政府为了追求所谓的“政绩” ，以追逐经济的快速增长为最终目标，只关注短期经济行为，大肆建设形象政绩工程，同时竞相上项目、办节会、建园区甚至虚报浮夸、弄虚作假。政绩工程与政绩相反，它是某些领导干部为赢得个人晋升的政治资本，严重偏离本地、本部门的实际，以损害人民群众的利益为代价而制造出的虚假政绩，其价值取向和广大人民群众的根本利益背道而驰，极大地败坏了党风政风，
11、损害了人民利益，给社会以及国家造成了严重的危害。 我国政府新建的许多面子工程、形象工程，即所谓的政绩工程。造成政绩工程频现的原因如下：激励机制诱导。财政分权体制下，若地方政府和本辖区内居民两者的福利激励相容，则“地方政府比中央政府具有更大的改善公共服务的积极性”4。财政分权体制下，财政内生的激励机制促进了地方政府官员偏好某种目标，由此极易赋予地方政府官员在其任职期间内执政的不确定性，诱导地方政府的行为目标进一步远离居民偏好。1994 年的分税制允许地方政府拥有相当程度的受制度保障的地方财政权力和收益，由此促使各个地方政府产生了强烈的财政竞争激励。政绩考核标准偏差。目前，我国中央政府对地方政府官
12、员的考核、任命仍然具有绝对的权威，并且还可以设定就业、税收等极具显性的各项经济指标，并把它们划入地方政府官员政绩考核标准之中，这样的考核体制严重扭曲了地方政府官员的政绩观与行政意识。地方政府官员的提升与本地区的经济发展程度呈正比，地方政府通过推动 GDP 增长，加快发展区域经济，能够获得上级领导的支持和肯定，从而获取政治晋升的机会。约束机制弱化。从理论上来讲，财政分权体制最大的好处是地方政府比中央政府更容易获知当地居民的偏好，由此能够使有限的资源得到更好地配置，公共服务能够更为合理科学的提供，即更容易获得“用脚投票”与“用手投票”的机会。然而长期以来我国一直实行户籍制度和城乡区别对待的政策来限
13、制人口流动， “用脚投票”机制发挥作用的前提条件人口在地区间自由流动在我国根本不具备，因此传统的“用脚投票”机制在我国没有作用，政府的行为根本得不到居民流动的约束，故地方政府拥有恣意的行政空间。 （二）地方保护主义和引资恶性竞争共存 地方保护主义是一种本位地方主义，它支配着地方政府为达到保护地方经济政治利益的初衷，对本地区的企业实施保护，限制非本地企业提供的商品或提供的服务参与市场公平竞争，提供各种保护地方利益的政策措施与思想意识的保护性行为5。这一行为不仅严重违背了国家的法律法规，而且破坏了应有的市场秩序，阻碍了全国统一市场的形成，并由此牵制着居民生活质量和国内经济的发展。虽然地方保护主义在
14、分税制改革之前就已经存在，但分税制改革在建立了更为完善的税收监管体系之后，无疑将会引发更为严重的地方保护主义倾向改革。造成上述现象的原因是：“多级政府结构及财政分权能够强化政府本身，尤其是地方政府本身的激励机制，鼓励他们之间的竞争”6。1994 年分税制以后，税收返还额依旧是在 1993 年基数上逐年递增，而且和各地的增值税、消费税的增长相关，递增率按全国增值税和消费税增长率的 10.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长 1%，中央财政对地方的税收返还增长 0.3%，以此奖励那些超额完成征税任务的地方政府，这在一定程度上会推动地方政府努力繁荣本地经济。分税制下，地方政府各种税种设立后，地方政
15、府的经济利益很大程度上受财政状况的影响与牵制，追求财政收入的最大化已经成为各地地方政府经济行为的利益目标。地方政府经济的主要来源是向当地企业征税，企业经营的好坏直接影响着当地的就业机会、财政税收状况等经济和社会发展目标，由此地方政府获得更大的动力来保护他们作为税基的当地企业以及他们作为财政收入来源、政治权利基础和私人利益的国有企业，那么实行地方保护主义就顺其自然成了地方政府的理性选择。 同时，地方政府竞相展开“引资竞争” 、 “让利竞赛” 、 “疯狂争夺”现象愈愈烈，出现了“门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再让”的局面，甚至不惜违反国家政策法规，这不但没有使地方政府的税收增加，反而严重浪费
16、了国家及地方的资源；不但没有使人民的生活水平得到提高，反而因环评门槛的降低而导致环境污染严重。在招商引资中的税收优惠条款大多是由地方政府决定的，政府间税收竞争在地方保护主义活动中逐渐变质了。地方政府为了抢夺经济资源，可以随意出台税收优惠政策，减税免税，以此来达到以税招商的效果。造成上述现象的原因是：“政府是一个恶意的收入最大化者，而非一个仁慈的公共物品提供者”7， “各个地方政府减少自己应得利益的不计代价的引资竞争，即扑向低层的竞争，会陷入竞相优惠的囚徒困境”8。事实上，地方政府普遍认为招商引资能够促进本地区的经济增长，而本地区的经济增长反过来又能够增加地方政府的财政收入，故地方政府甚至把招商
17、引资当作“第一要务” 。 （三）重复建设和地区产业结构趋同化严重 近些年，重复建设和地区产业结构趋同化严重，其特点为各城市间生产布局的重复、产业结构趋同化、职能同化、特点同化现象较为突出。我国地方政府重复建设和越来越高的地区产业相似系数，严重抑制了地区竞争优势的培育和降低了资源配置效率，造成地区间资源分配的矛盾冲突，直接威胁着全社会整体经济利益。 “如果人们能够自由移动，那么他们就会在全国寻找一个公共品提供与税收形成最佳组合从而使他们效用最大化的区域居住下来，而且地方政府也会在公共品与税收组合上相互模仿、相互竞争，从而达到整个社会福利的最大化”9。然而 1994年的分税制下地方政府间的相互模仿
18、、相互学习发生了严重的异化。造成上述现象的原因如下：1994 年的分税制，中央政府和地方政府固定收入的划分依然没有完全脱离隶属关系，如中央企业的所得税归中央、地方企业的所得税归地方。在这种情况下，地方政府拥有强烈的动机进行重复建设。于此同时，增值税、产品税、企业所得税及其有关的教育附加税和城建维护税等相当一部分税收依然是在生产项下征收。也就是说，生产型企业多的地方，财政收入高；生产型企业少的地方，财政收入低。正因为如此，地方政府热衷重复建设就毫不奇怪了。除此之外，分税制实行以征收企业增值税为主体的流转税制度。增值税属于中央和地方共享税，地方政府可以从多项税收中获得 38 个百分点，因此，地方政
19、府千方百计突破中央宏观产业政策、开辟财源、争抢项目。财力的限制诱使地方政府在项目投资中的进一步小型化和在融资中采取不正当手段，极易导致重复建设。 分税制后，地方政府尤其是具有相同经济地位的地方政府的经济行为涌现了较高程度的模仿。在全国经济发展中处于相同地位的经济体譬如长三角、珠三角等，由于各地拥有极其相近的禀赋条件，各经济体作为一个实体模仿国内其他相同地位地区的经济模式和地方政府的经济行为，致使其内部行为结构出现趋同，缺少发展特色。在财政分权体制下，地方政府加剧竞争和效仿。如果某一地方政府采取了提高本地区居民福利的政策措施，其他地区居民会以此为依据来对所在地区政府的政策做出评价，并通过用手投票
20、或用脚投票来反映自己的偏好，因此，标尺效应促使同级政府之间相互竞争和学习10。 （四）基层财政困难下地方政府不正当的收入途径激增 分税制后，地方政府不正当的收入途径激增。征地是地方政府为了公共利益的需要而依法强制取得他人土地并给予补偿的行为11。土地一经使用，即变为国家所有，继而把它出售给或划拨给城市。地方政府通过垄断价格征得农地后，除了留作公共利益使用之外，另一部分通过市场进行竞价拍卖，以此获得预算外收入。此外，地方政府还想方设法通过非税方式如增设一些本可以不收的费用项目或是增加收入金额，这些行为无一例外加大了对老百姓的攫取力度，加重了当地民众的负担。更严重的是，在 1994 年分税制后，由
21、于中央财政掌管国家税收收入的大部分，地方政府长期面临着资金缺口，尽管我国现行的预算法等有关法律法规严格禁止地方财政赤字的出现以及地方政府举债，但实际上各级地方政府大都不管不顾本身的偿债能力，极力地扩大赤字、举债度日亦或是负债运行，并且有相当一部分债务处于隐性状态。地方政府支出责任的扩大根本没有获得相应的财力支撑，那么地方政府的赤字风险必将继续放大。 财政分权体制下地方政府面临更大的地方利益的压力，具有更大的权威、更少的障碍和更多的机会，故地方政府的腐败现象变得越来越普遍。 “地方政府特别是在发展中国家，同居民的接近使地方政府更容易受到寻租行为的冲击。 ”12“财政分权会导致地方政府不遵守财政纪律，尽量多的消耗国家资金产生公共品问题和诱发超权限过度支出的问题。 ”13当地方政府特别是县乡级政府陷入巨大的财政收支困境时，就迫使地方政府发掘不正当的收入途径。造成上述现象的原因如下：政府层级过多。与政府级次相对应，我国分税制确定的财政层级为中央、省、市、县、乡五级架构，由此形成中央对省、省对市、市对县、县对乡四级财政关系。与世界其他国家相比，五级架构的特征使中央与地方以及
