1、关于城镇化问题的几点思考摘要：城镇化的话题早在上个世纪九十年代就时常提起， 08 年金融危机后随之而来的是制造业的不景气，此时专家学者把目光集中到了经济快速发展的路径选择上。西方发达国家的发达与其高城镇化率是密不可分的。经济学界好象找到了经济增长新的引擎大力发展城镇化，因此城镇化被提到了战略高度。城镇化的户籍、土地、就业、保障、资金、路径等也进入经济学者的思考范畴，随着思考的深入虽说对于城镇化的战略意义仍是共识，不过在其他方面却出现了诸多分歧。本文主要从城镇化与经济增长、城镇化与土地财政、城镇化与农民工市民化三个方面的问题来进行探讨，从而认为城镇化是一个国家的社会经济发展和收入水平达到一定水平
2、后自然结果。 关键词： 城镇化；经济增长；土地财政；农民工市民化 中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）09-000-02 今年年初，城镇化成了一个高频词，充斥在媒体渠道的方方面面，不过随着时间的推移这种频度在慢慢减退，相关媒体虽还时常提起，但已经少了些许年初时的热度，且分析与思考更趋于理性。 城镇化的话题早在上个世纪九十年代就时常提起，当时有一批学者认为中国经济要稳定快速发展，不能靠小马拉大车（即小城市带动大农村） ，而应改为群马拉车（大力发展城市化） ，但这并未形成主流，只是把城镇化率当作一个衡量经济发展状况的指标，其意义明显弱于 GDP 的增长，弱
3、于经济体实力的排位。同时在制造业快速发展及贸易顺差的拉动下，经济高速增长，大家的注意力也更多地放在制造业资源是否缺少、品牌是否缺乏、产业链是否完整上；对于高额的外汇储备，关注点放在了贸易差变动、汇率变化、币值升降等带来的影响上，所以城镇化问题的关注度不是很高。 2008 年金融危机，外需的萎缩、对外贸易的压力，随之而来的是制造业的不景气，此时专家学者把目光集中到了经济快速发展的路径选择上。寻找经济真实增长、探讨发展与转型，从华尔街今夜无眠中思考中国经济的何去何从。结构不平衡、人口老龄化、环境和资源压力、房地产的疑似泡沫、渐行渐远的红利，经济发展似乎到了新的路口，必须探寻新的平衡、新的着力点，外
4、需不足想到内需，而内需不足其根源又在城市化不高上，尤其是有点积蓄的农民工消费水平不高，如果常住农民工市民化，首先可以激发这部分人的消费需求，据测算是 3.9 万亿，同时还拉动投资需求 40 万亿。经济要想仍保持高速增长，实现 2020 年收入翻番，城镇化的意义非同一般。同时对国外城镇化率的分析也能得出，西方发达国家的发达与其高城镇化率是密不可分的。经济学界好象找到了经济增长新的引擎大力发展城镇化，因此城镇化被提到了战略高度。 城镇化的户籍、土地、就业、保障、资金、路径等也进入经济学者的思考范畴，随着思考的深入，相关的各类思考文章见诸报刊，仁者见仁、智者见智，虽说对于城镇化的战略意义仍是共识，不
5、过在其他方面却出现了诸多分歧。正如一个玩笑所说：问十个经济学家一个相同的问题，会得到十一个不同的答案。对城镇化的分歧也大抵如此。下面就争论较多的话题谈点自己看法。 一、城镇化与经济增长 判断未来城镇化发展对经济的影响要看两个方面因素，就是看总供给、总需求是否增加。城镇化总供给增加的第一个来源在于劳动力的增加，即农业人口的转移。一方面，中国拥有不到 9%的耕地、19%的人口，以此条件支撑城镇化，就意味着必须大力推进农业现代化，目前在规模经营方面已做了一些工作，如适度规模的家庭农场，据农业部统计，至2012 年，全国共有家庭农场 87.7 万个，经营耕地面积 1.76 亿亩，人均经营耕地面积 34
6、 亩，这与家庭农场发源地安徽郎溪的情况基本吻合。如果按照这个标准配置劳动力，那十八亿亩耕地就需要 5300 万人，而据专家估算，2005 年农村劳动力只有 4357 万人，从数字上看可转移的劳动力已经很少。另一方面农村劳动力转移后，其医疗保障、住房、子女教育等无法跟上，限制了拖家带口劳动力的转移，很多人到中年的农民工不得不返乡或就近工作，这也影响非农劳动力的增加。总的说来，靠转移劳动力来增加总供给空间已经不大；总供给增加的第二个来源是生产率的提升，在劳动力一定的情况下提升生产率的途径就是要提高劳动力的整体素质，这必然带来人力成本加大，而素质提升又是一个长期的过程，企业不会愿意来承担这个成本，即
7、便国家加大教育投入，靠素质提升来提高生产率也要长期才能见效，因此城镇化未必能增加总供给，在这种情况下，想靠城镇化来扩大内需，无异于无源之水、无本之木。同时我们现在强调的是人的城镇化，希望农民工市民化能够带来消费的快速增长，但事实上农民工市民化后会更多地考虑保障问题，尤其是自我保障，以前在农村有土地可以依赖，城镇化后土地没了，对于未来的保障未必心中有数，可能的情况在相当长时间对消费是一种遏制。因此城镇化只是长期的发展战略，是人民生活质量提高的指标，而不能把城镇化误作为经济发展的突破口，更不能为了城镇化而城镇化。 事实上经济的发展仍要靠投资来驱动，内需来拉动只能是短期行为，因为消费的持续增长必须以
8、收入增长为前提，收入增长依赖于生产率水平的不断提升，靠技术升级和产业创新，而这必须又要以投资为载体，因此通过城镇化扩大内需拉动经济不一定是好的路径选择。 二、城镇化与土地财政 对于能否实现新型城镇化，专家认为土地制度改革举足轻重，因此有许多学者对现行的土地财政模式提出了质疑，首先是土地财政有诸多诟病，暗箱操作、腐败，其次土地财政抬高了地价，使房地产价格居高不下，形成了泡沫，第三，由于土地是稀缺资源，土地财政是不可持续的等等。并已经形成一个基本共识：靠卖地、靠土地财政来支撑城镇化的发展已难以为继，非改不可。土地财政是否真地阻碍了城镇化的发展？先从我国城镇化的进程看，土地财政至关重要。城市的特征就
9、是能提供公共服务，而公共服务体系的建立如水、电、路都需要大规模的一次投资。改革开放前经济被分为工业和农业两大类，国家通过工农剪刀差不断把农业积累转移到工业部门，工业基础逐步建立，但农业的力量毕竟有限，无法完成城市化的积累，当时无奈提出了主导工业化，抑制城市化。1978 年我国的城市化率只有 17.92%，改革开放后因城市化的积累仍处于低水平，城市化的进程仍非常缓慢，到 1995 年城市化率达到29.04%，每年的增速为 0.65%。只是到上世纪 80 年代后期，深圳、厦门等经济特区仿效香港通过出让土地使用权为基础设施建设融资，才找到了一条城市化原始积累的道路，1994 年分税制改革，中央在极度
10、压缩地方税收比例的同时，把当时规模很小的土地收益留给了地方政府，随着1998 年的住房制度改革和 2002 年土地招拍挂制度的创新，土地财政不断完善，地方政府依靠土地财政以前所未有的速度积累起原始资本，城镇化率在此后也以每年 1.39 个百分点速度在快速增长，从 1995 年到 2011年十六年间，城镇化率增加了 22.23 个百分点。可以说，没有土地财政，城镇化道路是一句空话。 再从发挥的作用看，土地财政是目前经济发展中很好的模式。一方面，如上所述土地财政实现了城镇化的原始积累，在分税制改革后财权上收、事权下放的情况下解决了“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的难题；另一方面，土地财政实现激励机制
11、的转变，变“要我干”为“我要干” ，充分调动了各级政府的积极性。积累的形成必须要使土地升值，而土地价值的唯一来源就是公共服务的质量，因此只有加大基础设施投入，提高公共服务水平，才能使土地卖个好价钱，同时高水平的公共服务也会必然吸引更多的产业落地，进而进一步吸引人员的进住，从而促进经济的快速发展及城镇化率的提高。如果取消土地财政，地方政府靠税收分成来搞基础设施建设可能其力度、其效果将会不可同日而语。 因此断言土地财政的不可持续阻碍经济增长及城镇化的进程值得商榷。一个现实的例子可以为土地财政作一注脚：率先卖地的深圳在完成原始积累后，经济发展并没有因无地可卖而不可持续。目前深圳的政府收入 93%来自
12、税收，土地财政已悄然退出。可能我们根本不必为可以不治自愈的病吃药。 三、城镇化与农民工市民化 今年政府工作报告在谈城镇化时指出，要加快推进户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。常住人口市民化，在专家看来已成了提升城镇化质量，实现人口城镇化的重要举措，是城镇化建设中最大的挑战，许多专家学者在这方面动脑筋、想办法，激进的希望一步到位，趋缓的希望有个时间表。但农民工市民化真的这么必须吗？ 农民工市民化有两种情况：一是按常住人口，不考虑过去身份，即城镇化进程按市场化来推进。哪里有产业，农民工就会到哪里，这是农民工自我
13、选择的过程，政府是控制不了的。在现有的层级管理模式上，高层级政府由于其自身的地位及多年形成的教育、医疗、文化生活、国际交往、地方政府财力等方面的差距，资源、产业向特大、大城市集中是不争的事实，如国内一百多家央企的总部除四家在上海外，其余全在北京就充分说明了这一点。因就业原因结果肯定是，农民工更进一步向特大、大城市集中。同时为了下一代的发展，农民工也同样会选择特大、大城市来落户。城市病将会更进一步显现，北京去年的大雨导致的大水，不仅是天灾，更应该思考是否是人祸，人太多，城市的基础设施也会承受不了的，规模未必经济。随着人口的增多，将来在特大、大城市是否还会为缓解就业压力来一轮新的上山下乡运动也未可
14、知。二是按区划人口来落户。各级政府将会根据本区域的人口及城镇化发展的要求大兴土木、加大基础设施投入，最终使城镇化变成了投资化，同时因城镇化的遍地开花与产业集聚的漫长过程是很难形成互动的，无就业的城镇化将会是一个新的问题。其结果一是因区划身份的局限导致流动不畅，出现一些产业民工荒的尴尬局面；二是一些城镇因就业不足，农民工不愿也不可能市民化（缺乏基本保障） ，造成基础设施投入的极大浪费，同时还会影响农业现代化的进程。因此轻言市民化是不负责任的，户籍制度仍需严谨论证。 目前户籍和公共服务二元结构，是中国经济发展过程中的必然产物，1958 年形成的二元户籍现在已成了改革开放后唯一没有作出大的调整的制度
15、，它的出现是因为供给的不足，公共产品无法服务更多的人口，这么多年没作调整也是基于同样的原因，因此户籍的二元制还将相当长时间存在于我们的生活中。同时这种制度在现有的情况下还对经济的快速发展起到一定的支撑作用，一是保留用脚投票的权利，有利于人口的合理流动（因为保障是与户籍挂钩的，一旦市民化必然影响流动；另外市民化后必然拖家带口同样影响流动） ，这对提高公共服务产品的使用效率，均衡产业间的人员配置有很大的促进作用；二是有利于目前农业现代化的发展，只有保证农业人口流动的畅通性，农村的集约经营才有可能。三是有利于约束目前仍主导经济发展的政府的行为，政府的相关措施不落实产业不会在此集聚，人员不会在此常住，
16、城镇化进程也将停滞不前。户籍的二元结构本身并没有问题，根子在供给不足，体现在公共服务产品分配不公上。因此这种不公只能靠经济发展增加供给来解决，不是政府根据主观意愿通过机制设计能调整过来的。 地上本无路，走的人多了就成了路，人为造路，没有人走也不成其为路。城镇化是一个国家的社会经济发展和收入水平达到一定水平后自然结果，而非政府刻意驱动的希望通向美好愿景的理想蓝图、人造之路。现在更现实的道路可能一是加强新农村的建设，不断将公共服务向农村延伸，为农业现代化创造条件，并通过土地的集约经营将人口外推；二是加大层级管理改革的力度，引导资源、产业按市场化的要求进行选择，创造就业，以此内拉农业人口向非农产业转移；三是在技术创新、产业升级和基础设施方面寻找投资机会，提高生产率，进而提高经济增长的潜力和经济运行效率，实现经济持续快速增长，为城镇化的发展提供可能。 参考文献： 1林毅夫.经济持续增长的驱动力是投资J.第一财经日报，2013-7-11. 2赵燕菁.重新研判“土地财政”J.第一财经日报，2013-5-13. 3迟福林.改革红利M.中国经济出版社，2013.
