1、关于对我国城建税的立法评估及其思考摘要：本文，首先简析了我国城建税的立法目及社会影响。其次，对我国城建税的税制要素及其改进提出了具体建议，包括：计税依据改为经营额；税率改为分双差别（分区域、分行业）幅度税；明确减免税规定；纳税地点改为应税行为地。最后，就我国城建税的立法技术提出删除有关条款以及改变城建税名称等两个建议。 关键词：城建税；立法评估；建议 我国的城建税（即城市维护建设税，下同） ，自 198 年 2 月国务院发布中华人民共和国城市维护建设税暂行条例 （以下简称暂行条例 ）至今，开征已有二十八年。目前，学术界及各相关部门及行业对于修改 暂行条例的呼声有增不减。笔者以为，如何客观评价暂
2、行条例 ，将直接影响到下一步对条例修改的科学性。为此，笔者利用受邀参加湖南省地税局组织的城建税的立法评估交流的机会，做了一些调研及思考，现择其要点如下，供同行商榷。 一、 关于城建税的立法目的及社会影响 暂行条例的第一条规定“为了加强城市的维护建设，扩大和稳定城市维护建设资金的来源，特制定本条例” 。城建税作为保障城建资金而征收的一种特定目的税，自 198 年开征以来在加强城市的维护建设，扩大和稳定城市维护建设资金的来源方面发挥了积极作用，尤其是对开发新兴城市、改造老旧城市起做出了积极贡献。从实施情况和结果来看，基本达到了开征的目的。对此，我们觉得应该予以充分肯定。同时， 暂行条例的实施产生了
3、积极而深远的社会影响： 1、提供了大量、相对稳定可靠的城建资金。在 1984 年以前，国家用于城建的资金，主要是通过在基建投资中安排及征收城市公用事业附加，以及在部分城市试行从上年利润中提取%城建费的办法；1984 年，国营企业实行利改税后，企业利润减少，又直接影响了城建资金的提取数额；198 年暂行条例颁布，即城建税开征以后，在很大程度上缓解了城建资金紧张的状况；1994 年新税制实施后，城建税已发展成为地方税收中一个重要的税种之一，当时曾动议修改暂行条例 ；自 2010 年 12月 1 日起，根据财政部、国家税务总局关于对外资企业征收城市维护建设税和教育费附加有关问题的通知 （财税2010
4、103 号）规定，外商投资企业、外国企业及外籍个人（以下简称外资企业）需缴纳城市维护建设税和教育费附加 2，也就是说，自此，外资企业同样要缴纳城市维护建设税，无疑放大了对社会的积极影响。 2、调动了地方政府进行城市维护和建设的积极性。 暂行条例第六条规定“城市维护建设税应当保证用于城市的公用事业和公共设施的维护建设，具体安排由地方人民政府确定” 。这，就明确了城建税是一个具有专款专用性质的地方税。将城市维护建设税收入与当地城市建设直接挂钩，税收收入越多，城市建设资金就越充裕，城市建设发展就越快。就湖南大部分的中小城市而言，城市建设发展的快、发展的好的，都离不开城建税大户的税收的巨大贡献。 3、
5、为限制对企业的乱摊派提供了一项法律保证。 暂行条例的第八条将企业、单位对城市建设这项公共事业应承担的义务和地方政府城市维护建设的资金来源，用法律形式确定下来，为限制当时以城建及相关名义的各种摊派风，无疑也对社会产生了积极的影响。 二、关于城建税的税制要素及其改进 现行城建税的主要特征：税基从属、是一种典型的附加税；实行按单一城乡区域差别税率；受益的专用性。 这样，在目前财政税收管理体制下，造成城建税收入规模偏小、征管矛盾较多、负担与受益脱节等问题，由此弱化了城建税的组织收入职能，使城建税不能成为地方财政资金的重要来源，不利于城市的维护与建设。这与城建税作为地方税体系中一个重要税种的地位是不相称
6、的。因此，主要建议是通过改变计税依据，将城建税由附征税种改为独立税种，规范设置独立税种的税制要素，从根本上提高税法的位阶。具体建议有以下几点： 1 计税依据改为经营额。城市维护建设税以“三税”为计税依据，使得一部分不纳 “三税”而同样使用市政公用设施的单位和个人，没有相应负担城建税，致使税收的负担与受益在很多方面相脱节，这显然不合理。另外，城建税与“三税”同时缴纳，造成一些跨地区经营的企业，不在其城镇设施受益所在地纳税，地方的收入分配也不合理。 建议修改后的城建税以经营额作为计税依据，具体包括纳税人的销售收入额、营业收入额、其他收入额等，凡有经营收入的单位和个人，除另有规定外，都是城建税的纳税
7、义务人，均应按照税法的规定缴纳城建税。以经营收入作为计税依据，比其他的计税依据更能体现负担与受益相一致的原则，谁受益谁纳税，受益多负担多，受益少负担少。 2 税率改为分双差别（分区域、分行业）幅度税。 暂行条例将税率按行政区域划分为市区 7%、县镇%、其他地区 1%。这样划分有不合理之处：首先，位于市区与市区以外的企业所享有的城市设施差别不大，但是城建税负担差别却很大，这就造成纳税人税负不平衡；其次，我国中小城镇不断发展变化，企业所处的区划范围经常变动，适用的税率较难掌握；最后，固定的税率不利于地方政府根据本地区各市县的实际情况做适当的税收调整。此外，税率的设计要考虑公平问题。受益与负担相适应
8、，毗邻不同企业享受城建设施基本相同，负担的税负就应该相同，毗邻不同企业对环境的破坏程度不同、对公共资源的耗费不同，就不应该负担同样的税款。比如：在实际工作中，因区域划分而导致在同一条马路的两边的企业税率可能相差很大，我们觉得这是不公平的。 （1）采用 1%的幅度税率。各省级政府可根据本地区经济状况和城乡维护建设需要，从实际情况出发，在规定的幅度内确定不同市县的适用税率。另外，目前部分地区征收的与城建有关的费用与城建税完全相同，采用幅度税率便于地方将有关的城建费并入城建税，减少征集渠道和征管成本，规范征收行为。 （2）体现产业调控导向。现行税率在设计上，对高污染、高耗能型与清洁型、节能型企业税负
9、没有区别。城建税本应该是同环境保护和生态补偿结合最为紧密的税种，但目前的税率设置没有体现这个方面。任何税制的设置都应考虑国家的宏观经济政策即未来的产业政策。为此，我们建议税率设计应按行业分类，不同行业设置不同的税率，高污染行业、对市政设施损坏严重的行业要设计高税率，对清洁型、环保型行业设计轻税率。 3 明确减免税规定。 暂行条例没有单独规定减税、免税的内容，只是对个别纳税确有困难的单位和个人，以及个体商贩或个人在集市上出售商品是否征税，由省级政府自行确定。改革后的城建税应对减免税做出具体规定。比如，我们建议农牧业的生产销售收入、学校及其他教育机构提供教学服务所取得的收入等可以免征城建税。城建税
10、的减税、免税情况，由国务院和各省级政府确定。 4 纳税地点改为应税行为地。 暂行条例并没有对“所在地”概念进行定义，没有指出“所在地”这一概念的内涵和外延，执行中普遍出现歧义，究竟指企业纳税行为发生地、企业税务登记注册地还是企业机构的核算地？纳税行为发生地是城市建设的受益地。城建税应该贡献给纳税行为地作为享受城市建设的补偿。税制设置应该明确以纳税行为地为纳税地点。这样的规定与现行的增值税、营业税条例规定的纳税地点不会出现矛盾，不会改变征管现状，不会增加纳税人的负担。 三、关于城建税的立法技术方面的建议 1 删除有关条款。我觉得， 暂行条例第八条规定“开征城市维护建设税后，任何地区和部门，都不得
11、再向纳税人摊派资金或物资。遇到摊派情况，纳税人有权拒绝执行” ，在当时的社会摊派风较严重的历史条件下，出发点是可以理解的，应该说上述规定也发挥了一定作用。但是，事到如今，此条款我觉得完全可以删除了。主要理由： （1）从规范内容上看，国家已多次发文明令禁止，且摊派与税收二者没有内在的联系或者说没有多大关系。第一、国务院 198604 颁布的关于坚决制止向企业乱摊派的通知 ，其中“一、各级人民政府、各部门，各行政、事业单位，各团体以及街道等基层组织，都不准以任何借口、任何形式向企业摊派。 （一）不准以兴办市政建设和城市公用设施为名，向企业摊派费用（包括实物等，下同） ”；第二、国务院 19880
12、实施的禁止向企业摊派暂行条例 （国发19882 号） ，其中“第二条 本条例所称摊派是指在法律、法规的规定之外，以任何方式要求企业提供财力、物力和人力的行为。 第三条 禁止任何国家机关、人民团体、部队、企业、事业单位和其他社会组织（以下统称单位）向企业摊派” ；第三、中共中央、国务院 199009 颁布的关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定 ，其中“四、坚决禁止各种形式的摊派” 。 （2）从文字逻辑用语上看，容易引起理解歧义，与社会发展不符。按照暂行条例第八条规定的理解，城建税开征前是不是可以摊派费用或实物？按国家规定，我们觉得也是不能摊派的，至少不能乱摊派。再者，假设可以摊派，最多只能禁止以兴办市政建设和城市公用设施为名的摊派，其他形式在此界定，与税收有关系吗？就是有关系，是否便于操作？所以，我觉得，第八条的规定在文字逻辑用语上也是不合适的。（3）从实际情况来看，此条款意义不大。理由有两点：一是对于禁止摊派的规定，从执行结果来看，已取得显著成效；二是此条款的内容已明显落后于社会经济发展，与我国目前法制经济的发展完善程度也是不相符的。 2 改变城建税名称。城市维护建设税，这个税名欠贴切，因为城市维护建设税的收入中有一部分资金来源于乡镇并用于乡镇的维护建设。建议将“城市维护建设税”改为“城乡维护建设税” ，这样既符合实际，又符合我国“积极发展小城镇建设”的方针政策。
