1、基于 BSC 的政策性金融绩效审计评价指标体系的构建【摘要】金融审计被定位于国家经济安全保障的宏观高度，金融审计在金融领域监管系统中的作用和地位开始备受关注。当前我国政策性金融机构在抵御金融危机影响，促进经济平稳快速发展的过程中发挥着极其重要的作用。因此，加强对政策性金融机构的审计研究，是当前亟待解决的关键问题。本文在对我国政策性银行绩效审计现状分析的基础上，选取平衡计分卡（BSC）这一绩效评价工具，探讨了我国政策性银行的绩效评价指标体系的构建问题，力求设计一套具有针对性、合理性、可操作性的政策性金融绩效审计评价指标体系。 【关键词】政策性金融 绩效审计 指标体系 一、引言 政策性金融是指在一
2、国政府的支持和鼓励下，以金融资源配置的社会合理性为最大目标，以国家信用为基础，以政府政策性扶植的强位弱势群体为金融支持对象，以优惠的存贷利率或信贷、保险的可得性和有偿性为条件，在专门法律的保障和规范下而进行的一种特殊性的制度安排（白钦先、王伟 2010） 。2008 年以来，由于政策性金融机构次级贷款风险的集中爆发引起国际金融危机，以及审计“免疫系统”理论的提出使得金融审计被定位于国家经济安全保障的宏观高度，金融审计在金融领域监管系统中的作用和地位开始备受关注。当前我国政策性金融机构在抵御金融危机影响，促进经济平稳快速发展的过程中发挥着极其重要的作用。因此，加强对政策性金融机构的审计研究，是当
3、前亟待解决的关键问题。 国外绩效审计产生与 20 世纪 40 年代，目前已经成为各个国家审计工作的重要内容。我国国家审计署 2003 年发布的2003 至 2007 年审计工作发展规划指出，未来五年审计工作的主要任务之一就是“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益” 。作为政策性金融机构对其对内部审计的职能也进行了调整，绩效审计成为其工作的重要内容。国家审计也在通过政策性金融绩效审计加强对政策性金融机构的监管。尽管政策性金融绩效审计的实践工作已经展开，但是对于绩效审计中关键的评价指标体系的构建仍是制约相关理论与实践发展的瓶颈问题空白。鉴于此，本文通过应用层次分析法，构建政策性金
4、融绩效审计指标体系，并探讨其应用。 二、政策性金融绩效审计现状分析 1994 年，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业开发银行三家政策性银行相继成立，到 2003 年，中国进出口信用保险公司的成立，标志着我国政策性金融体系的初步构建。经过多年发展，我国政策性金融机构正在逐步的完善并且已经取得了阶段性的成果。但是，由于我国发展政策性金融的时间毕竟较短，经验也不很足，加强对政策性金融机构的绩效审计有利于完善政策性金融在社会经济生活中的重要作用。政策性金融绩效审计是审计机关对政策性金融机构的经营管理活动所进行的审计活动，通过考察发挥核心功能、履行政策性职能、防范重大风险、维护金融安全、促进可持续发
5、展等内容为主要目标的活动。 审计署 2003至 2007 年审计工作发展规划已于 2003 年 7 月 1 日开始执行。规划着重强调，金融审计将以国有商业银行为重点，同时逐步加大证券保险和政策性银行的审计力度。从此就开始对政策性金融绩效审计进行探索和实践。历经十年时间的绩效审计，取得了喜人的成绩，同时我们也看到存在着诸多的问题，主要表现在以下几个方面： （一）对政策性金融绩效审计的认识存在误区 长期以来，公众对绩效审计的认识有两个方面的误区，一是认为经济效益仅仅是对于企业所从事的物资资料的生产而言，对于非物质生产领域的非营利组织和政府部门而言没有产生经济效益，因此没有必要进行绩效审计。二是认为
6、对政策性银行的审计重点应该放在真实性和合规性审计方面，开展绩效审计并无益处。由于绩效审计在我国开展的时间并不长，部分审计人员以及被审计单位对绩效审计并不了解，甚至有些基层分行的高管人员则认为，绩效评价并非是审计人员的责任，而是管理者的事情，决策、体制、管理等方面存在的问题应该是管理者管理的问题，和财务没有多大关系，所以审计不应插手。这种对绩效审计认识的滞后和不到位已经严重阻碍了绩效审计工作在政策性银行的顺利开展。（二）审计人员素质尚难以胜任绩效审计要求 绩效审计基于财政财务审计而产生，由于涉及的审计范围更为广泛，审计技术和方法更为复杂，因此其属于难度较高的综合性审计。绩效审计对审计人员的要求除
7、了具备较强的审计知识之外还要求通晓经济管理、人力资源、项目投资，工程管理、外汇管理等多方面的知识。而我国目前的审计队伍中，金融审计的人员配置呈现出知识结构单一的局面，精通财务和金融知识的人员占了大多数，而非财经类专业人员则严重缺乏。这种人员配置状况已成为制约绩效审计开展的关键因素，将不利于对绩效进行全面、客观、公正的分析评价。 （三）受现行审计体制的制约，绩效审计的作用难以充分发挥 政策性银行现行的审计监督体制正处在改革阶段，比如农发行实行总行一级法人负责，因此，在审计项目中审计的委托者、审计者以及被审计者拥有同一的隶属关系和共同的利益，权责关系不明晰，实质上是自己审自己的“内部审计”关系。首
8、先，一些分支行领导对审计工作的重要性认识不足，法制观念淡薄，在指导思想上，怕揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而违反有关规定干预内审人员依法揭露和处理审计发现的问题，对审计发现的其他问题也是要求审计人员避重就轻、轻描淡写。其次，由于内部审计部门受当地市分行领导，干部的使用、调动、任免权在当地行，所以审计部门很难保持超然的第三方地位，千丝万缕的利益联系削弱了各级内部审计部门对绩效审计应有的监督和评价作用。这正是制约审计部门有效开展绩效审计的一个重要的体制性诱因。 （四）统一的绩效审计评价标准难以确定 评价标准是开展绩效审计不可或缺的重要因素和技术要件，其主要作用在于为审计提供了一把判断是非曲
9、直的标尺。但是较之于财务审计而言，评价标准难以确定，评价指标体系不健全的问题始终是制约绩效审计有效开展的关键技术因素。绩效审计评价主要集中在对经济性、效率性和效果性，3E 审计通常都归结为成本与效益的分析和比较。而对于政策性银行而言，信贷资金投放的政策性导向使得对效益评价起来更加复杂，这是因为政策性银行的资金投入与政府活动密切相关，政府的成本与效益不仅要考虑直接的成本和效益、有形的成本和效益，而且还要考虑间接的成本和效益、无形的成本和效益。对于无形的成本和效益来讲，往往无法直接考量，且其估算的标准和方法会随着绩效审计对象的不同而有所不同。同时，政策性金融绩效审计评价中，很多问题难以用数据来进行
10、衡量，需要加入大量的定性评价指标，所以审计人员要特别注意所选择的评价标准的科学性、合理性、导向性，只有这样才能保证评价结果的权威性、公正性。而如何构建指标体系，正式本文要解决的主要问题。 三、政策性金融绩效审计评价指标体系设计 政策性金融绩效审计评价的核心目的在于通过客观地评价政策性金融活动的绩效并将评价信息及时反馈给利益相关的各方，从而在政策性金融活动执行机构及其上级部门等各组织间建立起一种责任机制，最终保证其组织目标的实现。政策性银行作为一种特殊的金融机构，其职能主要体现在信用中介、直接扶持、政策导向和补充辅助四个方面，本文正是基于此，运用平衡计分卡（BSC）原理从五个维度构建绩效审计评价
11、指标体系。 （一）维度及指标设置 在图 1 所示的政策性金融绩效审计评价的平衡计分卡绩效评价体系中，平衡计分卡五个维度之间相互影响，相互作用，每一维度都包括具体的目标与其相应的评价指标。 图 1 政策性金融绩效审计评价的平衡计分卡 1.政策实现维度。由于政策性银行不同于商业银行，它是不以盈利为其经营目标的，因此在绩效审计评价指标设计方面这一特征都必须在评价指标体系的设计中得以充分体现。为了力求最大限度的突出政策性银行的特殊性，并作为政策性银行绩效评价指标体系之首。 在资源配置方面，政策性银行将社会合理性作为首要目标，通过政策性金融的活动，对强位弱势群体进行支持和扶植，来弥补市场竞争中带来的福利
12、损失，进而促进社会经济的协调发展。同时，在实现金融资源社会和理性目标的同时，政策性银行也许要考虑自身的发展，更好的实现其经营目标。因此，我们认为，应该将追求资源配置社会合理性最大化作为此维度的战略目标，此维度的评价指标确定为两个方面：社会效益的实现和企业自身的发展能力评价。 2.财务维度。财务评价始终是绩效评价的重要内容，同时也是评价的基础内容，政策性银行作为具有特殊职能的金融企业，需要按照金融企业的财务指标考虑对于银行绩效评价和经营管理的作用。与此同时，基于政策性银行的特殊性，其财务维度的目标不应仅仅确定为经济效益的最大化，还应考虑其社会效益。此该维度的目标应是在不以盈利为目的开展业务的基础
13、上，在为客户提供融资服务最大化实现社会效益的同时，适当的争取财务效益。指标的设置主要考虑资产收益率等财务指标。3.客户维度。政策性银行的客户主要是符合国家政策规定，在政策性银行开立账户的与政策性银行相关的各类企业事业单位。所以，政策性银行在客户维度首先应该考虑提高客户满意度，除此之外，还应注意对准客户融资资格的评价，在以充当政府宏观管理工具前提满足的情况下，自主选择客户时，适当增加可获利客户数量，至少做到“保本微利” 。4.内部流程维度。政策性银行应努力确定和测量自己的核心能力，维持银行内部的高效运作。我国政策性银行在内部流程维度方面的战略目标为，以提高经营效率和开拓创新为目的，进行风险控制及
14、成本管理。银行的风险中介功能决定了银行承担和分散金融风险的行为构成了银行的主要经营活动。基于此，风险控制对于银行绩效评价的重要性不言而喻。因此内部流程维度关键的成功因素为：良好的风险控制和内部控制机制以及有效的成本降低。 5.学习与成长维度。政策性银行改革后面临的重要问题是如何实现可持续发展并创造价值，面临多变的营运环境和不断增长的竞争压力，要想实现长期的可持续发展并创造价值，政策性银行必须不断改变目标与策略，只有通过学习与成长，提高人员的素质、开发新的金融产品，才能提高内部经营效率和服务质量，为客户创造更大的价值，银行才能获得新的市场，提高收入和利润。我们认为政策性银行在学习和成长维度方面的
15、战略目标应为，以培养战略思考能力和提高业务技能为目的，增强员工能力，确保组织健康成长。 基于以上分析我们构建的基于 BSC 的政策性金融绩效审计的评价指标体系如下表所示（见表 1）： 表 1 基于 BSC 的政策性金融绩效审计的评价指标体系 （二）指标权重设置方法 在上述政策性金融绩效审计评价指标体系中，审计人员应考虑数据的可取性等因素首先确定适合本次审计的指标，其次确定各项指标的权重。各项指标的权重代表了各项指标在绩效评价体系中的相对重要性，以及对整体绩效的相对贡献的大小。对于政策性金融绩效审计而言，指标权重的大小同样具有导向作用，对政策性银行绩效评价的过程和结果具有重要的引导意义。确定指标
16、的权重也要根据评价对象、考核时期和考核目的的不同，按照以战略目标和经营重点为导向、整体优化、现实平衡与未来发展相结合、主观判断和客观事实相结合的原则，基于企业战略和工作流程的特征而制定。可选择的对政策性银行绩效评价的过程和结果具有重要的引导意义。指标权重设置可选择因子分析法，它是运用权值因子判断表对设计的各个指标进行两两比较，并评估分值来确定权重的方法。使用这一方法首先，组成考核小组，其次，考核小组成员对所有绩效指标进行两两比较确定相对重要程度；最后统计考核小组结果，并将考核小组结果折算成权重。指标权重设置的其他方法本文不再赘述。 参考文献 1刘子赫.我国政策性银行绩效评价指标体系的构建D.辽
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