1、农业财政支出绩效评价方法初探农业财政支出绩效评价是指农业财政支出资金与其效果之间的关系，具体效果包括农业总产值或增加值的增加，粮食产量或者其他农产品产量增长率，农业财政支出的覆盖率，农业基础设施建设的改进和农村贫困人口的减少等各个方面。财政支出绩效评价可以划分为三个层次：一是对具体的财政支出项目进行绩效评价，即项目支出绩效评价， 如对财政部门专项安排的大型农田水利设施建设进行绩效评价等；二是对财政预算收支科目中的计划支出进行绩效评价，如对教育支出进行绩效考评等；三是对政府部门或相关机构进行绩效评价，如对文化部及其下属的图书馆等进行绩效考评，即单位绩效评价。本文主要分析对农业财政支出项目进行绩效
2、评价的方法。 一、农业财政支出绩效评价的特点 （一）在绩效评价方法的选取上具有综合性 我国的财政支出绩效评价起步于 20 世纪 80 年代末期，2003 年财政部首先在中央教科文部门进行了计划支出和项目支出绩效评价，并逐步拓展到农业领域。尽管目前我国针对财政支出绩效评价方法的研究很多，但是专门针对农业财政支出绩效评价方法的研究却很少，因而在评价方法的选取上没有统一标准。为使我国财政对农业的支出更具经济性、效率性和有效性，必须选取合适的绩效评价方法。 绩效评价方法的选择直接影响着评价结果，同一类项目运用不同的评价方法，也可能会出现较大差异。由于政府项目支出的多样性及复杂性，在方法的选择上应当特别
3、注意综合性与适配性，不同类项目应选择不同的方法组合对其进行评价。同一类项目在不同的实施阶段，也要在评价方法的运用上加以选择，使之达到更好的评价效果。不同方法之间必然存在交叉使用的问题，没有哪一种方法是万能的，只有将目标和方法结合起来才能得出正确的结论。 （二）立足于提高农村生产力的发展 农业财政支出绩效评价不仅可以提高农业相关部门的资金运行效率，还有利于解决我国“三农”问题。作为农业大国， “三农”问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强、民族复兴。因此，农业发展、农村稳定、农民增收是我国农业相关部门亟须解决的主要问题。而农业财政支出绩效评价对农业相关部门的监督作用，可以使财政支
4、农资金在农村发挥更加积极的作用。新农村建设的核心是发展农村生产力。要实现农业的又好又快发展，政府部门必须加大对农村的资金投入，在绩效评价的引导下，提高农业整体素质和农产品竞争力。通过农业财政支出项目的有效实施，农民的意识也产生了很大转变，突出地体现在农民的市场意识、发展意识、质量意识、环保意识等方面。 （三）农业财政支出绩效评价工作处于起步阶段 发达国家财政支出绩效评价的研究实践已有近 60 年的历史，我国财政支出绩效评价工作起步较晚，尚属新事物，但也进行了一些探索研究。而我国财政对农业支出的绩效评价近十年才开始逐步发展起来。农业是国民经济的基础，客观上要求政府必须对农业发展提供资金支持。从国
5、外开展农业财政支出绩效评价的经验来看，巨额财政投入对农业发展的推动作用很明显。近年来，随着我国财政资金对农业的投入大幅增加，农业财政支出的绩效问题受到国内理论界的关注，相关研究文献也较多。总的来说，这些新理论主要集中在定性分析和定量分析两方面。尽管已有研究对我国财政农业支出的绩效评价进行了积极探索，并得出了一些有益的结论，但在如何综合运用这些绩效评价方法方面仍存在一定的不足。 我国财政支出绩效评价在制度体系建设、组织体系建设、指标体系建设方面还存在很多不足。2009 年财政部颁布了财政支出绩效评价实施暂行办法 ，但其对评价方法和标准的要求不同，使得各级财政部门绩效工作开展不规范、不健全，制约着
6、财政支出绩效评价工作的深入开展。因此，我国有必要制定具有中国特色的财政绩效评价法律法规，以保证财政支出绩效评价工作有法可依。我国财政支出绩效评价组织实施主要由各级财政部门联合其他相关部门和第三方机构进行，但是在评价实践中评价层次单一，对许多部门和单位的评价并为展开，不能及时有效的把各级政府的财政资金使用情况反映上来，因此难以保证财政支出绩效评价结果的真实有效性；我国财政支出绩效评价指标只是简单划分为定量指标和定性指标，指标设置不够全面、科学，直接导致绩效评价结果的不公平性。 二、农业财政支出绩效评价的必要性 （一）基于提高农业相关部门预算绩效管理效率的需要 我国的目前的资金管理模式，对资金投入
7、的重视程度远高于对产出和效率的重视程度。通过实施财政支出绩效考评，应逐步把财政资金的使用与财政支出项目的目标有机结合起来。同时，绩效评价相关部门自身的管理水平和管理效率也将得到加强，尤其在预算绩效管理水平方面。 财政资金对农业的投入力度不断加强，为我国预算绩效管理改革积累了更多经验。为了顺应绩效预算管理改革发展趋势，我国省级农业部门普遍开展了以深化推进预算绩效管理改革积累经验为目标的绩效预算评价工作，通过实践经验，我国在绩效指标构建、绩效评价主体的设定、评价工作的组织实施等方面初步形成了具有中国特色的体系，在推进预算绩效管理改革方面发挥了重要的作用。 （二）基于提高农业相关部门资金使用效益的需
8、要 财政支出绩效评价是对财政支出项目的全面监督检查，不仅可以提高相关部门的预算管理效率，还可以发现项目资金配置中存在的问题，并找到解决问题的办法。通过对各项目的横向比较，可以有效的分配资金，清理重复、交叉的项目，把资金更多的投入到效益高的项目中去。对以后的资金分配也可以起到很好的引导作用。 将评价结果作为分配农业财政资金的依据具有重要的意义。农业项目的特点要求我国财政对农业的支出要更加贴近农民的利益。通过农业财政支出绩效评价，找出项目资金分配的不足，及时调整项目资金的投入方向，不断提高财政支农资金的使用效益，有利于提高农民的收入水平。 （三）基于提高农业相关部门服务水平的需要 政府的执政水平与
9、人民的切身利益息息相关。随着我国政务公开透明化程度的不断加强，人们对于政府财政收入的使用情况也日益关注。这种社会监督，促使政府部门必须合理分配和使用财政资金。通过财政支出绩效评价，可以促进公众对财政支出项目的了解，使国家各部门更好地为社会经济发展服务。同时，也有利于公众对财政支出进行监督。在农业财政支出绩效评价中，农业相关部门更倾向于聘请农业院校作为绩效评价的第三方机构，充分利用农业院校的技术优势。同时，农民群众作为项目评价的参与者与评价主体，使项目更易接受人民群众的监督。 三、财政支出绩效评价的常用方法 （一）宏观评价方法 宏观评价方法，即从非技术角度总结的绩效评价方法。这些方法不涉及资金的
10、投入、产出，只关注绩效评价的覆盖面和评价角度。在同一项目中，由于绩效评价的覆盖面和评价角度不同，可能采用不同的绩效评价方法。同时，评价目的不同，也会导致评价角度的变化，从而间接影响着评价结果的正确性。 从绩效评价的实施步骤来看，可分为模拟评价和直接评价两种方法。模拟评价法，即在项目的内容、目标或主管单位不够清晰明确时，应选择典型环节进行模拟评价，在充分了解项目支出内容的基础上，选择合适的绩效评价方法。直接评价法，即财政支出项目在各主要环节上有过类似的评价经验，可以直接选取合适的方法进行绩效评价。 从绩效评价的实施范围来看，可分为全面评价和重点评价两种方法。全面评价，即把项目的全部内容或全部单位
11、列入评价范围，采用加权平均方式对财政支出项目进行综合评价。重点评价，即在全面评价的过程中赋予重点内容或单位以较大的权重，使绩效评价的结果更加合理有效。从绩效评价的实施形式来看，可分为现场评价和非现场评价两种方法。现场评价，即选择财政支出较大或较典型的执行单位，进行现场分析与评价。非现场评价，即对项目较单一、评价内容较少的，通过对相关数据和资料的分析进行评价。 从相关领域专家的参与方式来看，可分为专家单独评价和专家集中评价两种方法。专家单独评价，即对内容单一的评价项目，请若干相关专家对项目支出的内容分别评价，最后汇总评价结果。专家集中评价，即对于项目内容涉及专业领域较多的项目，需邀请专家集中评议
12、，保证绩效评价的客观公正。 （二）项目成本效益已知的评价方法 在财政支出绩效评价的筹备阶段，首先需要确认此项目的成本和效益是否已知。项目成本是采用数学方法计算项目绩效的重要依据。项目的效益，尤其是经济效益，与一定标准的分析对比，可以派生出绩效评价的多种技术方法。成本效益分析法即针对财政支出的目标，在项目的成本和经济效益已知的情况下，选择能使项目效益最大化且成本最小化的实施方案。此方法要求项目的成本和经济效益都可以用货币计量。综合评价法即综合各种绩效评价的方法，并采用加权平均的方式计算出综合取值。这种方法的灵活度较高，我国财政支出项目的绩效评价大多选择这种方法，但是其操作难度也相对较大。因素分析
13、法即将影响绩效评价目标的各因素罗列出来，分析财政支出和产出对目标实现的影响程度。这也是一种综合分析评价的方法。目标评价法即将当期财政支出产生的效益与预期目标进行对比分析，充分考虑各种与绩效评价目标完成度相关的因素，从而对财政支出项目做出准确的评价。这种方法更适用于长期项目的评价。 （三）项目成本效益未知的评价方法 在不易获得项目成本和效益的情况下，则需要从其他角度去考虑评价方法。这些方法不同于定量分析方法，它们不依赖于量化评价指标，只通过定性分析即可得出一定的评价结论。公众评判法即对于无法运用定量分析的方法评判项目效益水平时，聘请权威专家通过设计调查问卷、复核绩效评价报告等方式来对财政支出项目
14、的效益进行评判。这种方法的可操作性强，但因其具有一定的模糊性，所以通常作为绩效评价方法体系中的补充方法。专家评议法即邀请专家对财政支出项目绩效进行评价。这种方法还可以细分为专家单独评价和专家集中评价两种方法。这两种方法分别适用于项目内容单一和内容较复杂的绩效评价。这种方法的使用范围较广，可以充分利用第三方的技术优势。 四、财政支出绩效评价方法在河北省蔬菜示范县建设项目绩效评价中的应用 （一）河北省蔬菜示范县建设项目的目标及特点 河北省政府于 2010年发布了关于加强示范县建设促进蔬菜产业又好又快发展的意见 ，在全省选择 15 个蔬菜生产基础较好的县（市、区）市作为蔬菜产业示范县，连续三年对项目
15、县进行省、市、县三级财政资金支持。15 个蔬菜产业示范县分布在 11 个设区市，其中每个示范县选取 10 个示范村进行重点建设。所以，此项目绩效评价的对象为河北省蔬菜产业示范县 2010 年项目建设情况。该项目以科学发展观为指导，以提升档次、提高效益为目标，以推进蔬菜生产方式的转变为要求，力图把河北省蔬菜产业示范县打造成为京津高端市场的蔬菜供应地，带动全省蔬菜产业又好又快发展。 河北省蔬菜示范县建设项目具有以下特点：第一，项目所涉及的部门和单位较多。实施和运行机构不仅包括省级的菜产业发展局和农业厅，还包括各蔬菜示范县蔬菜办公室或农业局。第二，项目所涉及的 15 个蔬菜产业示范县及其 150 个
16、蔬菜产业示范村的蔬菜种植基础有一定差别，不具备可比性。第三，项目内容复杂，涉及范围广泛，绩效评价人员受经费、人员和时间等因素限制，不能做到全面走访。第四，项目的目标明确，可以依据目标制定出具体的项目实施方案。第五，该项目的成本和经济效益都可以通过农业相关部门提供的材料或实地走访中得到。第六， （公众评判法）项目所涉及的数据，例如农户对项目实施结果的满意度，只能通过定性分析得到。第七，项目的收益主体是农民，项目实施的绩效直接关系到项目区农民的利益。 （二）绩效评价方法的选用 综合上述特点，该农业财政支出项目的绩效评价同时选择了以下评价方法。第一，采用模拟评价和直接评价相结合的方法。此项目所涉及的
17、内容和责任单位众多，所以必须先通过模拟评价了解各相关部门的管理模式以及项目的重点内容。第二，采用全面评价和重点评价相结合的方法。财政对于每一个蔬菜示范县的支出均为 1500 万，要对此项目的投入与产出进行全面评价，且要重点关注项目内容中所占权重较大的评价指标。第三，采用现场评价和非现场评价相结合的方法。此项目涉及全省 11 个市，考虑到人力和成本问题，最终选择了部分由代表性的示范县进行了现场评价。其他蔬菜示范县通过有关资料数据进行评价。第四，采用目标评价法。根据河北省蔬菜产业示范县的建设目标与实际结果的分析比较，找出影响项目目标的因素，从而对项目绩效做出评价。第五，成本-效益分析法。这是农业财
18、政支出绩效评价中最常用的一种技术方法。它着重从定量分析的角度对项目的成本和经济效益进行分析对比，科学合理的确定项目财政资金使用效益水平。第六，公众评判法。对农户满意度等定性指标通过调查问卷、座谈会等方式加以评价，将各示范县的定性指标汇总，进行综合分析。第七，专家集中评议法，该项目涉及的技术领域较复杂，需要专门聘请专家对绩效评价的结果进行集中评议，以保证绩效评价结果的准确性。 参照河北省现代农业生产发展资金绩效考评办法 ，此项目的绩效评价实行百分制，满分 100 分。根据不同的考评结果，划分为优秀、良好、合格、不合格四个等级。依据不同评价指标的权重，将定性指标和定量指标结合起来，并根据各指标的重要程度赋予相应权重。 综上所述，财政支出绩效评价方法的选择直接影响着评价的结果。各种单一的评价方法既有其优势，同时也存在着不足。所以各种方法的综合运用就显得尤为重要。农业财政支出绩效评价方法的选择应结合项目的具体特点及评价目的，综合运用多种方法进行评价。 参考文献： 1皮丹丹：对政府项目支出绩效考评方法的初步探讨 ， 湘潮2008 年第 1 期。 2李祥云、陈建伟：我国财政农业支出的规模、结构与绩效评估， 农业经济问题2010 年第 8 期。 3李洪涛：我国财政支出绩效考评方法研究综述 ， 农业经济问题2008 年增刊。 （编辑 刘 姗）
