1、提高我国政府食品安全监管能力的思考摘 要 近年来，我国发生了一系列食品安全重大事件，引起了广大群众对食品安全性的恐慌。政府虽不断加大食品安全监管力度，但效果却不十分令人满意。究其原因，主要是在市场失灵的同时，政府监管有效性不足。本文分析制约政府监管有效性的因素，提出提高政府监管有效性的途径，对于提高政府监管绩效水平，保障食品安全有重要意义。关键词 食品安全监管； 有效性； 地方政府； 检验 中图分类号 D630.1； X836 文献标识码 A 文章编号 1673 - 0194（2013）17- 0101- 02 近几年，我国食品安全事件层出不穷，仅 2013 年上半年发生的具有一定影响的食品安
2、全事件就不少于 20 起。食品质量安全问题已影响了国人的健康。2013 年 3 月，我国新组建了国家食品药品监督管理总局，4月，国务院发布了关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见 ，对地方食品药品监督管理体制再次进行调整完善。国务院还提出，要“建立最严格的食品药品安全监管制度” 。制度的调整能否提高食品监管的有效性，能否遏制频发的食品安全事件呢？究竟什么原因制约了政府监管的有效性呢？ 1 监管外部环境制约因素 1.1 地方政府管理方面 我国地方政府管理有两个普遍存在的问题，制约着食品监管的有效性。其一，政府职能转变不到位。长期以来，我国地方政府热衷于经济建设中的资源配置，过多地干预微观
3、经济活动，追求 GDP 的高速增长。其二，地方政府的政绩观和现实利益需求。现行的财税体制、政绩考核制度难以克服地方政府的增长主义倾向。这些追求经济发展、维持形象和稳定的倾向会让地方政府产生地方保护主义、纵假护假、干预监管部门的执法等行为，采用不正当手段保护本地食品企业的利益，影响监管部门的监管。 1.2 法制方面 其一，缺乏统一性和系统性。由于食品法律法规体系缺乏国家整体指导和精心规划，使得不同位阶和部门的法律法规之间存在冲突，内容有交叉重复、不协调现象。法律法规数量虽然多，但有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要。 其二，维权渠道不畅。相关法律法规明确规定了政府在食品监管方面的行政许
4、可权和行政处罚权等公权力，消费者被侵权时通过司法等途径获得经济补偿的渠道不畅，广大消费者在维护自身权益、促进食品安全方面所起到的作用微乎其微，且最终沦为不安全食品的受害者。 其三，处罚力度轻。现行的法律没有实现守法所获得收益大于违法所承担的成本之目的，对违法企业的处罚力度远没有西方发达国家大。而且，监管中自由裁量权的存在也让惩罚力度大打折扣。食品生产者的违法成本低，起不到很好的震慑作用。 1.3 社会性监管方面 我国食品安全的社会性监管主体包括行业协会、消费者、中间层等。行业协会、消费者协会长期以来政社不分，在法律地位、资金来源、运作独立性等方面存在诸多限制，监管作用不突出。媒体监督涉及背后的
5、经济、政治、管理体制等制约因素，最终无法形成有效的舆论监督。由于社会性监管力量薄弱，加重了政府监管的负担，而政府监管部门却没能很好地发挥支持社会性监管的作用。 1.4 食品生产和消费方面 我国当前的食品安全状况不容乐观，尤其是部分食品生产经营者不讲诚信道德，目无法纪，唯利是图。社会诚信的严重缺失，搅乱了市场经济的正常秩序，容易出现劣币驱逐良币的现象，破坏行业的正常竞争。另外，消费者有关食品安全的知识和信息是有限的，对口感的偏好加大了食品的不安全程度。而且，消费者的消费能力也直接影响了生产者的市场行为。食品行业的发展现状和消费者不理性，给政府食品监管增加了难度。 2 监管行为自身制约因素 2.1
6、 监管体制 长期以来，我国食品监管一直存在多头监管问题。监管环节过多，导致政出多门，多头执法，监管职能交叉重叠，条块分割、沟通不畅容易造成监管漏洞甚至监管真空。2013 年 3 月，改组成立国家食品药品监督管理总局后，以前我国食品药品实行“分段监管为主、品种监管为辅”的体制变成由一个部门统一管理。 新的食药监总局由多家部门组建而成，如何将这些机构较好地组合在一起，还需要一个磨合过程。 2.2 监管行为 监管部门在监管过程中缺乏有效的监督机制和激励机制，很容易被企业的不法利益诱惑，出现权力异化、出租和寻租。由于监管职能的绝对垄断性，无法直接评估内部行为效率，也无法比较各部门之间的效率，工作人员没
7、有竞争压力，导致监管措施不能有效地执行到位。 2.3 监管目标 我国监管机构被赋予了无所不包的含义，监管目标不明确。这既会造成“监管缺位” ，不能保障公众利益，也有会造成“过度监管” ，损害市场机制活力。食品监管部门的目标应该是确保食品安全和公众健康，防止欺骗、促进健康，让那些触碰了道德和法律底线的企业和个人及时受到应有的惩罚。而且这种总体引导功能，导致在责任的承担上倾向于抽象的总体责任或转嫁式的替代责任，监管部门争权夺利、趋利避害，给权责的统一带来冲击，使监管越来越无作为或形式化。 2.4 监管方式 我国目前的监管方式还存在“运动式执法” 、重审批轻监管等缺陷。根据新制度经济学理论，这些传统
8、的统治型监管理念和监管方式已经内化到监管部门的运行模式中，即使知道存在缺陷却也很难轻易改变。食品安全监管方式的更新同样受到原有制度的约束和阻碍，并且这些传统监管方式反过来又进一步强化了路径依赖，增加了改革的难度。 2.5 监管技术 长期以来，我国的食品科技体系主要是围绕解决食物供给数量而建立起来的，而对于食品安全问题的关注相对较少，结果导致食品安全监管科技成果和技术储备不足，成为制约我国食品安全监管体系发展的一大瓶颈。在美国食品药品管理局 1 万名正式员工中，2 100 名是有学位的科学家，其中包括 900 名化学家和 300 名微生物学家。据了解，美国 FDA 的多残留检测方法可同时检测食品
9、中 360 多种农药残留物，德国的方法可检测 325 种，而我国只能检测 180 种农药残留。 3 提高政府食品安全监管有效性的途径 3.1 优化政府食品安全监管的社会环境 其一，转变政府职能，改变传统绩效考核模式。在新的形势下，政府要把其职能转移到为经济可持续发展提供良好的法制环境上，地方政府的职能应当从直接抓经济项目转移到执法、监管、社会管理和提供公共服务上来。改革财税体制，使地方政府事权、财权相统一。结合绩效管理和行政问责，强化导向机制，建立中央对地方政府的奖惩机制，制定明确的考核目标和奖罚办法，严格奖罚，尽量遏制地方负责制带来的激励不相容弊端。 其二，加强司法保护。首先国家建立完备的司
10、法体系，以便确权、规权和维权。其次，监管部门应为公民维权提供便利，使消费者和食品监管者一样成为遏制食品企业违法的主角。针对消费者维权时所遇到的取证难的问题，食品监管部门应建立起针对消费者的便利检验制度，积极协助消费者进行检验，以便消费者能通过司法途径获得赔偿。再次，要加大惩罚力度，不仅加大经济上的处罚力度，更要让涉及食品安全问题的肇事者受到严厉的法律惩罚。 其三，重建中国社会诚信体系。在全社会加强道德文化建设，开展尊重生命教育，培养企业社会责任意识，形成讲诚信、讲责任、讲良心的强大舆论氛围，从根本上铲除滋生唯利是图思想的土壤已经刻不容缓。同时要采取德法并重的手段，通过立法的方式加大力度惩治食品
11、安全方面的违法犯罪行为。 3.2 完善政府食品安全监管的治理结构 其一，明确保障食品安全、保护公众健康、维护消费者合法权益这一基本目标，充分发挥监督、支持和评价的作用，充分体现监管专业化和本位化的需求。按照透明的规则，运用法律对市场准入、生产和服务质量、安全、卫生进行专业监管，把该让渡给社会、市场职能的让渡出去。 其二，必须保障公务员和行政执法人员的经费，对监管部门实行严格的收支脱钩，杜绝行政收费和罚没款返还，防止监管部门为了生计和部门利益而“生财有道” 。 其三，严格问责。 食品安全法 、 刑法修正案（八） 对食品安全监管人员责任追究的规定更加严厉，但制度再好也要严格执行才有效。国家要完善责
12、任追究规则，要将个体承担作为责任落实的关键，避免问责流于形式。 其四，公开监管过程，及时发布监管信息，引导公众监督。监管政策设计要听取公众意见，维护公众利益。监管政策要保持稳定，给生产企业提供稳定的监管环境。建立有效的监管决策程序机制，可使用成本收益分析方法。 其五，实现检验机构的社会化、市场化。公益性检测可由监管部门所属检验机构负责，经费由财政负担。凡是面向企业、个人收费的检验均应市场化，避免行政垄断。 3.3 完善食品安全综合性治理体系 完善综合治理体系，需要提升行业协会的代表性、权威性和自律性，加大对舆论监督的培育和支持力度，制定确保消费者的知情权和维权能力的相关措施。 行业协会监督：首
13、先实行政社分开，成为自律组织。其次要增强行业协会的代表性与权威性，保护广大中小企业的利益，充分发挥其作用。再次，国家要加大对行业协会的扶持，研究制定行业协会专门性法规，以法律法规的形式对行业协会的职能、地位和作用做出明确的规定。 舆论监督：国家要提高舆论监督的法律地位，保障其依法行使监督权，各食品安全监管部门应该支持配合和充分发挥舆论监督作用，提高信息透明度，保障消费者知情权。 消费者监管：一是完善信息传递和管理制度，改善消费者信息不对称状况；二是建立消费者健康教育计划，提高消费者食品卫生知识水平和安全意识，培养成熟、理性的消费者；三是建立食品行业相应的社会保险、企业赔偿和国家救助制度，使消费者利益能够得到制度保障，实现消费者对食品安全的持续性监管。 主要参考文献 1杨明亮，刘进.美国食品安全体系中存在的弊端及改革动向J.中国卫生法制，2005（3）. 2林闽钢，许金梁.中国转型期食品安全问题的政府规制研究J.中国行政管理，2008（10）. 3郑淑芳.从“苏丹红”事件谈食品安全法的必要性J.食品工程，2007（1）. 4弋福林.我国食品安全监管现状及其原因分析J.内江科技，2008（8）.
