1、我国住房公积金制度存在的问题及改进【摘 要】 随着国家住房保障制度的不断发展，公民对于住房公积金的安全性和公平性诉求越来越强烈。如何既体现公平，又不失安全性，让更多的民众分享改革的成果，得到更大的实惠，是住房公积金制度修订需要考虑的主要问题。文章梳理了我国住房公积金制度存在的主要问题及其成因，并有针对性地提出了解决问题的措施和建议。 【关键词】 住房公积金； 制度保障； 公平性； 改进 我国住房公积金制度实施 10 多年来，在促进城镇住房制度改革、推动实现“住有所居”的目标、维护职工合法权益和社会和谐稳定大局、提高人民居住和生活水平方面，发挥了极其重要的作用。然而，近期“同一地区不同单位之间住
2、房公积金缴存差距达百倍以上”的热议又将住房公积金问题推向舆论的风口浪尖，以致人们诘问不少，批评增多。事实表明，我国现行住房公积金管理制度亟待进一步改进和完善。 一、住房公积金制度存在的问题及其原因分析 （一）制度覆盖面比较窄，受益人群范围小 我国住房公积金制度仅适用于城镇单位的在职职工，不涉及农村居民。据国家住建部统计，我国目前缴存住房公积金的人数约 9 100 万人，不到全国人口总数的十分之一，且其中政府机关和事业单位缴存人数达 6 100 万人，占 67%。这说明政府机关、事业单位和国有企业职工是住房公积金缴存的主体。一些城镇单位为了降低人力资源成本，不愿意承担单位本应支付的部分，特别是城
3、镇个体工商户、私营企业职工、进城务工人员，基本上没有缴存住房公积金。所以，住房公积金制度覆盖面还比较狭窄，大多数人没有能够享受到应有的住房利益保障。从实际情况来看，城镇职工覆盖率也只有三分之一左右，因而受益人群范围较小。 （二）缴存比例差异大，社会公平性没有得到体现 目前，单位和职工按照工资基数的 5%12%缴纳公积金是符合政策规定的，但是事实却不尽如此。据人民日报记者的调查，山西省某大型企业职工每月公积金单位缴存额高达 16 950 元，而另一企业的职工每月缴纳的公积金仅为 120 元，二者相差达 141 倍。已经突破了上限规定比例的公积金，为何能够顺利缴存呢？一方面，是因为现行制度没有强制
4、性规定，只是“原则上”不允许突破上限，也就是说在某种“特殊情况下”是可以突破的。于是，某些单位便想方设法打通当地住房公积金管理部门的关系，做到突破上限提高比例和缴存额度也就不是什么太难的事了。另一方面，公积金来源并无政府支持，管理部门就有多收公积金的动力，而不太愿意控制缴存上限；作为事业单位编制，公积金管理部门的经费主要来自公积金贷款利差及增值收益，缴存的低息累积数越多，可获得的收益机会就越大，因而出于自身利益考虑，很难对违规超限的缴存行为予以制止。 （三）低收入和困难群体应得利益没有得到应有保障 为能具体体现住房公积金的互助性质，公积金贷款规定的利息相对较低。住房公积金制度实施的初衷和目的，
5、是试图通过“国家支持一部分、单位补贴一部分、个人负担一部分的住房货币化分配和住房筹资新机制”来帮助职工解决住房难题。在房价居高不降的现实面前，贷款买房几乎是大多数人唯一的途径，而公积金贷款理所当然成为大多数人的首选。但是，中高收入群体多缴多贷，可得到更多的实惠；低收入者和困难群体少缴少贷，直接提取使用的难度又很大，因此很难真正受益。虽然公积金主要是用来帮助中间阶层的，不可能满足社会低端困难群体的购房需求，但公积金制度也应为这一群体考虑，使其能够得到应有的利益保证。低收入者和困难职工缴存的公积金非常低，根本没有从这一惠民政策中得到同等的利益保障。 （四）沦为某些领域和行业高收入群体的个税“避风港
6、” 我们都知道，住房公积金是免征个人所得税的。因此，有条件的“好单位”就将其视为绝佳的避税渠道，或将公积金当作职工福利来增额发放；没条件的“差单位”就连应该承担的部分都不愿意支付，或者缴存额度很低，尤其是私营企业和外资企业比较突出。一旦高收入群体将公积金作为避税工具来使用，实际上是进一步加剧了收入分配的不公平。实行年薪制的企业高管人员，在每月获得几千元甚至上万元公积金补助的同时，还享受了免缴个税的优惠待遇；高收入垄断部门既得利益群体利用增额公积金少缴个税，自己得益的同时还侵蚀了相应的社会公共资源，因而热衷于想方设法提高公积金缴存额度，将其作为少缴个税的“避风港” 。高收入者在享受少纳个税“好处
7、”的同时，还间接获得了更多公共资源的补助。 （五）住房公积金使用限制条件多，难以满足缴存人的实际需要 住房公积金不像养老金那样需要“保值增值” ，公积公积金是缴多少将来退多少，因而管理部门没有必要拿私人资产去投资，更应该注重如何合理、安全地把钱贷出去，发挥它真正的保障作用。住房公积金的使用主要是缴存人贷款购房，符合条件的也可将个人账户累积结余数取出，用于与购置房产有关的业务支付。但是，贷款和取出的限制条件都很多，办理手续繁杂。实际上，高收入高缴存人群可能根本不需要住房公积金贷款，住房公积金就完全演变成了一种社会福利；急需贷款的低收入人群又只能贷到很少，制度对于卖旧购新等改善性需求几乎没有支持。
8、在目前的高房价下，低收入者和困难群体往往无力购房，成为单纯的住房公积金低利息储蓄者，连“雪中送炭”都谈不上；中高收入群体能够承担购房首付，同时还得到低息贷款支持，很有“锦上添花”的意思。这种的现象显然有悖于制度设计初衷和社会公平。 （六）管理和监督体系不完善，存在违法违规和资金流失的问题 住房公积金具有自身的特殊性，其实质是归属缴存人所有，其管理部门不是金融机构，全国规模近万亿元的资金不在金融监管部门的视野之内。从管理部门来看，工作力量薄弱，运行成本较高；信息不公开、不透明，资金所有人没有获得相应的知情权，其他使用情况也无从知晓。从监督管理来看，2012 年，国家住建部在关于进一步加强住房公积
9、金监管工作的通知中明确指出，住房公积金“监管工作落实不到位，监管手段单一，监管能力不足” ，致使“风险隐患不断积累，监管工作面临不少新情况和新问题” 。1999 年至 2004 年间，湖南省郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪利用职务之便多次贪污、挪用住房公积金 1.2 亿元，成为全国“住房公积金第一大案” 。近年来，涉及住房公积金的非法案件，在全国各地不断发生，很值得我们警惕和重视，同时也说明现行的监管制度存在缺陷，尚有很多亟须完善和改进的地方。 二、解决住房公积金制度存在问题的对策和措施 （一）扩大住房公积金覆盖面，让更多的民众从惠民政策中受益 目前，住房公积金制度虽然执行强制缴存的办法，
10、但主要是以政府机关、国有企业、事业单位缴存为主。因此，要加大宣传力度，让普通民众广泛知晓住房公积金政策和制度，极力扩大住房公积金的缴存范围，重点是个体工商户、私营企业和“三资”企业，让更多的民众从住房公积金制度中得到实惠。同时，应当采取强制性措施，对以各种理由拒不缴存公积金的单位予以相应处罚，切实维护职工的合法权益。如果住房公积金制度覆盖了城镇所有单位，扩大了现有缴存范围，就等于增加了新的社会保障内容，是有利于社会的和谐稳定和健康发展的。同时应当强制城镇私企、外企也要为职工缴纳住房公积金。 （二）真正落实低收入群体住房保障，确保达到制度设计的目的 住房公积金制度的实施，应充分发挥其惠民力度，进
11、一步扩大低收入者和困难职工的受益面。例如，针对低收入者和困难群体，对他们过渡性租房居住应给予一定的补助，对改善性卖旧购新予以相应支持等，即从政策层面来进行合理的制度性安排。实际上，合理分配公积金收益，也能让低层人群受益，可利用贷款人支付的利息（公积金投资收益）来对低收入者和困难群体予以适当补助。2012 年年末，深圳市实施对缴存一年以上、从未使用过公积金的职工，在销户提取时给予额外的利息补贴，这是一个很好的做法，值得学习和推广。国家用住房公积金贷款支持建成的廉租房、公租房、经济适用房等，应当优先安排给低收入者和困难群体。在这个物价飞涨的时代，个人公积金账户的钱存放的时间越长就会越贬值，利用公积
12、金增值生息对贷款人进行贴息，对未贷款人定期给予一定利息补助，是真正落实低收入人群获得应有保障的必然选择。（三）严格执行上限缴存政策，保证制度实施的公平公正 其实，住房公积金的缴存，是最应该体现社会保障公平性的。之所以出现缴存比例和额度差距过大的问题，根本原因在于制度设计使用了“原则上”的说法，没有强制性要求，未规定对超出上下限给予相应的处罚；一些公积金管理部门从自身利益出发，在执行政策过程中存在“睁只眼、闭只眼”的情况，以致差距过大的公积金也能顺利缴存。要改变这一弊端，主要有待于住房公积金制度的重新修订，建议将公积金改革纳入全国收入分配改革的整体中一并考虑，坚持“稳中、托低、限高”的改革思路和
13、做法，严格落实缴存上限政策，加大监督检查力度，发现问题严肃处理。公积金制度的修订，涉及到公共利益的再次调整，理所当然要尊重民意，充分发扬民主，广泛征求意见。因为存在利益的博弈，就应当有更多的职工参与其中，让公平公正以民众看得见的方式来实现。修订后的制度应当规定不允许行政事业单位和垄断企业缴存“补充公积金” ，以保证不同单位之间的相对公平性。 （四）降低住房公积金贷款和支取门槛，放宽允许使用的条件和范围 在我国，中高收入群体不一定指望住房公积金购房，而低收入困难职工有了公积金资助也买不起房。所以，从真正实惠和有用的角度出发，应当降低住房公积金借款和支取的门槛，改变现行必须购房才能获得住房公积金支
14、助的做法，允许职工凭据困难证明等手续即可取出公积金。要在一定程度上放宽贷款限制条件，缩短贷款审批时间，及时让需要帮助的人得到应有的帮助。同时，在住房公积金用途方面也不应该有太多的限制，应该可以用于支付租金、装修、物业费、取暖费等与住房有关的支出，对于特殊困难家庭，还应允许用于子女上学、医疗保险等应急支出，以减少强制性低息储蓄对居民消费的抑制，真正做到普惠大众。 （五）加强住房公积金监管，实施绩效考核，维护缴存人合法权益 住房公积金的“安全性”始终是第一位的。加强住房公积金监督管理，防止出现违法违纪和贪污腐化等犯罪行为，是防止公积金资产流失的重要措施。一是可以通过立法，将公积金管理部门划入金融企
15、业范畴，由银监会监管，执行金融企业管理办法，以保证公积金资金安全完整；二是实施绩效考评制度，及时考核公积金管理部门的管理业绩，给予相应的奖惩；三是实行多方监管，向社会公开公积金信息，提供缴存人查询，回答公众质疑；四是通过财政、审计和社会的监督检查，及时发现问题并限期纠正和整改。这样，通过全方位、全过程、多层次、多形式的监管，可以减小公积金制度的不公平因素，提高公积金使用效率，使公积金真正成为职工住房方面的福利性保障。 三、结语 只有真正秉承公平公正和安全高效的宗旨，积极推进改革，住房公积金制度的弊端才有望革除，才能更好地体现其社会福利的属性。2012年以来，全国多个城市对住房公积金政策进行了一
16、系列的改革和调整，总体的方向是降低公积金贷款和提取的门槛，提高资金使用效率，适当扩大适用范围。这是进展较为缓慢的全国住房公积金制度改革的方向性指引。作为普通民众，则更多地寄希望于加快公积金改革的步伐，进一步完善住房公积金管理制度，管好用好公积金，真正发挥住房公积金制度的作用。 【参考文献】 1 田如柱.住房公积金制度需要改进和创新N.经济参考报，2013-01-17（8）. 2 徐立凡.住房公积金当姓“公”N.人民日报，2013-01-08（5）. 3 刘有杰.住房公积金到底该让谁受益N.济南日报，2013-01-07（F04）. 4 谢雨，等.公积金百倍差距怎么办N.人民日报，2013-01-07（13）. 5 卫玉琴，等.住房公积金制度亟待完善N.中国审计报，2012-09-14（2）. 6 李乐.“公平保障”瓶颈难破，住房公积金修法推迟N.中国经营报，2013-01-12（A03）.
