1、1高校公职人员利益冲突的制度防御摘 要 教育是中华民族振兴和社会进步的基石，高等学校的和谐发展对整个社会的进步起着至关重要的作用。然而近年来，高校经济犯罪、行政渎职、学术腐败等现象屡见不鲜，究其根源是利益冲突问题，因此，对于高校利益冲突的研究，是促进高校建设和发展的必然环节。 关键词 高校 公职人员 利益冲突 制度 中图分类号：D523 文献标识码：A 一、理论内涵 “利益冲突”是从国外引进的廉政概念，在西方法治国家深入人心。国外的一些廉政方面的法律、法规对“利益冲突”作了详细的规定。例如，美国佛罗里达州公务官员和雇员的道德法规定“冲突”或“利益冲突”是指：凡顾及私人利益就会导致不能顾及公务或
2、公众利益的状况。 我国的法律并未对利益冲突的概念作出明确规定，一些学者对利益冲突问题进行了研究，洪春认为，公职人员在执行公务时，由于受到公职人员的社会关系、金钱往来或个人信念的影响，从而可能不从公共利益出发，不依法秉公办事，使得其担任的公职所代表的公共利益与个人自身所具有的私人利益二者之间产生抵触、冲突的情形。 庄德水认为，所谓利益冲突是公务员所处公共职位上的公共责任与其私人利益的冲突。上述是在公共领域对利益冲突的限定性定义，利益冲突有广义和狭2义之分，广义上的利益冲突是指发生在不同领域、不同主体间的错综复杂的利益冲突，也包括存在于主体自身的利益冲突。利益主体既可以是个人、集体也可以是国家。狭
3、义上的利益冲突则仅指发生在某一特定领域、某些特定主体中的利益冲突。从社会学的角度来看，利益冲突具有两面性，一方面，作为社会利益存在的一种无序化状态，它是消极的；另一方面，利益冲突可以促进社会变迁，增强社会的适应性，它又是积极的。 本文所谓的利益冲突是狭义上的、消极意义上的利益冲突，特指表现在高校中的利益冲突问题，即高校公职人员的私人利益与其所代表的公共利益发生冲突时，公职人员为了谋取私利而损害公共利益的行为。 二、高校公职人员的利益构成 罗索夫斯基列举出大学的四类群体，并就其与大学之间的重要性程度划分为最重要群体、重要群体、部分拥有者和次要群体四个层次 。借鉴罗索夫斯基关于大学的利益相关者分析
4、，可以将高校公职人员进行分层，按照权力配置从高到低划分为三个层次：由政府、高级行政人员、教授组成的权威管理层；校内职工是中层管理者；以学生会为代表的参与学校管理的学生团体是基层管理者。不同公职人员在高校中的地位决定了他们在高校治理中的代表的公共利益各不相同。 1、政府参与高等教育的管理者，主要包括中央政府教育部、教育部直属机构、以及地方省市教育部门的相关管理人员。他们代表着国家利益和社会利益，履行宏观层面的行政职责。主要表现在：他们不仅要为高等学校的发展建设制定前瞻性的方针政策，比如拟订教育改革与发展3的方针、政策和规划，指导高等教育发展与改革，承担深化直属高校管理体制改革的责任等；同时，他们
5、还承担着广泛的社会责任，引领经济、科技、文化的发展，推动社会的进步。 2、高级行政人员，主要是以书记、校长为代表的包括院长、系主任等具有较高级别的管理人员。首先，他们是政府管理高校的代理人，他们代表着政府的利益，他们要响应党和国家的号召，对相关政策进行贯彻和执行；其次，他们又是本单位教职工和学生利益的代表者，要为学校教职工群体和学生群体谋求物质上和精神上的实际利益；最后，他们也承担着为社会发展培养大批优秀人才的社会责任，担负着传播和引领先进文化，创新知识和技术的重任。 3、教授，大学教授应该是大学最主要的人力资源所有者。现代大学中教授既是雇员，又是主人。不同的身份使教授这一群体代表的利益更为复
6、杂。不仅要代表高校所在系统的共同利益，也代表着更高层级管理者的利益，同时还要代表学生的利益。在高等教育领域，他们更多地承担着研究知识、发展知识、应用知识的学术责任，另一方面，在他们诸多身份中的教师身份，使得他们要向学生传播知识、普及知识，也要为创新知识作贡献。 4、校内职工，该群体主要是指与中国高校正式签订劳动合同被聘任的，并且与高校存在直接利益关系的普通教育职员与工人。他们是高校运行的中间力量，既要服从上级领导，执行上级的决定，又要传达基层人员和学生的诉求。他们主要负责促进学生及教师的学习，确保院校的存在与发展，虽然是辅助作用，却是高校系统正常运转的必不可少的权4力执行者。 5、学生团体，学
7、生在参与高校管理方面发挥越来越大的作用，其主要代表团体是学生会，学生会是学生工作办公室和团委领导的学生群众组织。一方面，他们代表学校和学院的利益，执行和贯彻学校、学院的有关精神，另一方面，他们也代表了广大学生的利益，要维护同学的正当权益，及时向学校及学院有关部门反映同学们的意见和要求，发挥桥梁和纽带的作用。 公共利益只是高校公职人员利益体系的一部分，作为独立的个体，每个人都有着私人利益。这种私人利益表现在物质和精神两个层面：物质层面包括取得经济上的成功，比如加薪、升职、晋级、工作环境的改善等；精神层面包括获得尊重与认同、获得职业地位和声望、实现业余娱乐等。当公职人员的私人利益与他们所代表的公共
8、利益发生背离时，利益冲突就产生了。当冲突激化并显露于外表时，将严重影响公职人员对公共权力的行使，他们所代表的公共利益将可能受到侵害。 三、高校公职人员利益冲突的制度分析 制度是“为约束在谋求财富或个人效用最大化过程中的个人行为而制定的一系列规章、程序和伦理道德所构成的行为规范” 。合理的制度结构不仅在协调利益冲突时能发挥重要作用，更能够预防和约束利益冲突的发生，促进学校系统有序、高效地运转。制度不合理，不足以约束、甚至变相怂恿不正当行为，将导致利益冲突的出现。由于我国处在转型期，新旧制度在交替的过程中，形成了一系列制度空白。 （一）利益冲突的法律制度存在空白。 西方很多国家，利益5冲突已经被列
9、入法律条款，比如美国的利益冲突法 ，但我国迄今仍没有一部针对利益冲突的行政法规、规章出台。更没有针对教育领域公职人员利益冲突制度的成文规定。这导致大多公职人员对利益冲突没有清晰的认识，经常混淆私人利益和公共利益的界限。高校公职人员是手中掌握着大量的公共权力和教育公共资源的特殊群体。尤其近年来，高校腐败现象频发，很大程度是因为高校反腐立法、财产申报制度等方面的立法工作相对滞后，还需进一步完善。 （二）高校基本管理制度的有待完善。 市场经济体制下，高等教育资金从政府统一安排转变为多渠道、多方式筹集，高校可以通过政府、银行、校友、慈善机构等途径筹措资金，教育经费的管理变得更为复杂，而财务制度却严重滞
10、后，导致贪污、受贿、挪占公款等腐败现象的发生；在高校招生制度方面，随着政府赋予高校招生权的扩大，使得一些公职人员利用手中职权谋取私利现象的发生；民主制度方面仍然相对落后，高校设立教代会、职代会等民主机构并没有发挥真正的作用，对学校的管理决策还起不到制约的作用，更不可能有否决权，基本上形同虚设。 （三）高校权力管理机制存在缺陷。 首先，我国高等院校接受所在省、市、自治区以及教育部等相关部委的领导。政府对高校具有绝对的管理权。各级教育行政机关掌握着大量的教育资源，牢牢掌控着各项影响高校建设发展的决定权，如学位授权点、各类评估等，各大高校相关部门为了争夺更多的资源，导致利益冲突问题的出现；其次，我国
11、高校权力过分集中在权威管理层，官本位6问题严重，行政权力往往高于学术权力，阻碍了学术的发展和创新；最后，高校权力监督制约机制失衡。每个高校处在一个相对独立、相对封闭的系统内，使高校行政权力的行使很难得到及时有效的制约。 四、建立、健全高校公职人员利益冲突的制度防御体系 任何一个社会和组织的发展，都离不开稳定制度的创立和有效实施，作为行为规则，制度发挥着引导和约束人们行为的作用。对高校公职人员的利益冲突进行协调，最为根本手段的就是进行制度协调，建立起完善的利益冲突防御体系。 （一）正式制度的建立完善。 1、在宏观层面上，建立权责明确，相互制衡的高校管理制度。在政府层面，我国应继续推进高校管理模式
12、改革，减少政府干预，让高等院校能够充分发挥各自的优势，形成独立的办学特色，鼓励学术创新和自治，促进高校的全面发展。政府可从宏观方面间接指导学校的发展，而在具体学术和办学方面则鼓励大学自主办学，自主发展；在高校层面，要坚持党委领导下的校长负责制，形成党委领导，校长负责，教授治学，民主管理的内部治理结构，在制度上进一步明确校长和书记的权与责；在管理机制上，应该将行政权力与学术权利之间的分离配置，使二者既相互独立又相互制约。 2、在微观层面上，建立公正平等、科学民主的内部管理规范。高校应不断完善基本管理制度，加强民主监督、民主参与、民主公开化以及民主管理程序等方面的制度建设，建立健全高等学校领导干部
13、的财产申报制度，组织和鼓励教职工参与到学校事务的决策和执行的过程中来，7加强群众监督和检查，约束高校公职人员的相关行为，为反腐倡廉提供良好的制度保障。进一步明确党委和纪委监督权力范围，积极扩大教职工和学生参与学校管理，同时鼓励社会舆论监督，从而实现党委、校长、教授、职工、学生多方之间的相互监督、相互约束和相互促进。 （二）非正式制度的建立和完善。 1、建立高校公职人员的道德行为规范。一个好的道德规范可以达到三大目的。第一，保持政府公务中高度的道德标准。第二，增强公民对政府官员和政府雇员的诚挚廉正的信心。第三，帮助政府官员和政府雇员在遇到把握不准的情况举棋不定时，做出正确的决定，以免他们无意中公
14、私不分，铸成大错。建立高校公职人员道德行为规范，可以起到这样几个作用；（1）它是高校公职人员的行动指南；（2）可以提高高校公职人员管理行为的道德水平，树立公众对学校的信心；（3）能使公职人员在言行举止上有章可循，减少他们公私不分、假公济私的机会，大大减少利益冲突的发生。 2、形成以人为本、和谐有序的校园文化。校园文化对对身处其中的每一个人的思想和行为都有着潜移默化的教育作用，良好的校园文化能产生强大的影响力和制约力。高校文化与高校制度相互促进、相辅相成。加强高校公职人员责任意识、服务意识的培养，创建服务型学校，以学生和教师为主导，切实提高公职人员的学术研究能力、履行公职能力，鼓励他们不断促进学
15、术创新，为社会培养高素质的人才。同时要充分发挥教师和学生参与学校学术管理和行政管理的主动性和积极性，培养学生的开拓创新能力，促进学生的全面发展。 8（作者：杨炳君，大连理工大学人文与社会科学学部副教授；李玲，大连理工大学 2010 级行政管理研究生） 注释： 洪春. 公职人员利益冲突规避制度研究. 西南政法大学，2007. 庄德水. 利益冲突视角下的腐败与反腐败.广东行政学院学报，2009，21（6）. 胡赤弟. 高等教育中的利益相关者分析. 教育研究，2005（3）. 夏支平，胡海容. 高校腐败分析：从文化与制度的角度. 现代教育科学，2007（1）. 徐文华. 和谐校园构建中的利益冲突. 华中科技大学，2011. 美马国泉.行政伦理：美国的理论与实践.复旦大学出版社，2006.
