1、1公共财政导向下的预算改革研究中图分类号：F812 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2013）10-000-02 摘 要 随着社会主义市场经济的改革发展，我国迎来了事业单位的改革时机，由于环境的变化使其定位和职能产生了新的转变。财政预算管理在其中的地位得到了提高的同时也遇到新的发展难题，其前进的脚步跟不上时代的需求，在改革进程存着诸多问题，本文就此进行分析，并提出一些建议。 关键词 预算改革 难点 思路 一、公共财政大下的预算法制改革的必要性 所谓公共财政顾名思义指的是用于社会公共服务需求的财政，在收取上则是国家或政府通过社会管理者身份获取的，取之于民和用之于民。对于国家而言发挥着
2、增加收入来源、稳定社会发展、增强社会服务能力、提升政府形象等作用；而对于社会大众来说同样受益颇多，用之于民的公共财政不仅提升了社会资源、完善了社会服务设施亦提高了社会生活质量。总体而言，实现资源优化配置，经济的均衡发展，社会的稳定与和谐。 随着我国经济的不断发展，财政支出项目日益增加，大众对于社会各项配套设施完善以进一步提高生活质量的需求日益强烈，公共财政紧跟时代发展，满足人们需要的压力日渐增大。我国首部实施的预算法，2在出台后数年间曾对规范公共财政预算与财务管理发挥着巨大作用，将公共财政推向了科学管理，合理运用的发展轨道之上。然而随着时代不断进步，社会事物繁杂，情况更加复杂，未能实现更新的预
3、算法已经难以满足当前需要，矛盾逐渐暴露出来，不仅影响到公共财政功效的发挥，也影响了法治社会的发展和其在人们心中形象的稳固。当前我国公共财政预算法在立法、执法、守法上都出现了各类问题，难以担负国家赋予的神圣责任，满意满足民众的殷切希望，因而预算法制的改革的势在必行。 二、部门预算改革中的难点 （一）预算编制质量差 虽然在公共财政的预算管理上规定需依法执行，遵循相关政策法规，但从实际操作情况不难发现，诸多财政部门违规操作，在未能充分掌握相关政策法规，未能全面了解预算单位提供的申请方案的前提下发放基金。对于申请单位人员状况、项目情况、基金用途、使用情况等不进入深入调查，做出的财政预算导致的其合理性与
4、科学性可想而知，必然难以真正发挥其功效，达到用之于民，造福于民的初衷。另外，当今财政部门的预算编制依旧没有完全消除基数递增的影响，为确保单位的利益不受到先期预算的影响，在批复单位预算申请时出现安排结余预算的现象。以这种方式来确定收入增长往往使预算收入的增长脱离实际， 且每一类收入的增幅也没有足够依据整个收入预算缺乏严密的分析论证。 （二）预算执行问题 财政预算在执行过程中同样有着瑕疵，暴露出的问题主要有：第一，3执行缺乏足够的力度，难以保证资金被合理使用。预算通过审批后便具备了法律效用，要求在执行中依法执行而实际情况却是部分机构或人员滥用职权谋其私利。如执行部门利用自身的便利擅自截留、挪用、占
5、用预算资金，甚至将预算内资金转化为预算外资金或者干脆以“小金库”的形式侵吞预算资金等。其背后的原因既有法律的不健全为其提供了钻漏洞的机会，又有个人执法与守法观念的淡薄；第二，预算执行管理体制不健全，造成执行困阻，主要表现在预算监督与执行部门职能分工接线模糊，没有做出明确的权责规定，甚至是执行与监督权合而为一。在此类体制下预算管理部门为了自身利益或单位利益会尽可能截留更多的资金，而在进行拨款过程中却往往以各种理由推迟发放资金的时间以彰显部门的权威性，其后果不仅是损害了自身形象更为严重可能耽误了申请单位进行项目建设的宝贵时间，即使偶尔有其他部门进行监督也很难逃本部门和系统长期形成的利益圈子的制约。
6、 （三）预算监督问题 公共财政实行至今虽然有法可依，但监督机制的缺失使之在实践过程中弊端丛生。其一在于监督时效性较差。预算草案经人大会议审核时因会议时间短、项目繁杂、内容不明确等因素影响，人大代表们在短时间难以对各类预算草案进行详细、客观、科学的审查与评价，导致审核流于形式；其二在于监督约束力较弱。由于受政策、经济社会事业决策与预算决策不协调，中心工作和重点任务多等不确定因素的影响，预算执行往往缺乏有效的监督制约办法加上预算资金未落实到具体单位和项目客观上造成了“部门伸手、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次4分配从而弱化了预算执行的严肃性和应有的约束力。 三、公共财政预算改革的思路 （一）改
7、革预算编制方式，深化和规范部门预算 预算管理应从制度管理上加强完善，健全体系。其一，应提升预算的时效性，不论是编制预算、上报预算、下达预算审核结果的时间都应提前以确保在年度开始想前确定好部门预算进而便于单位开展工作；其二，科学编制收入预算。在实际操作中应要彻底摒弃以往简单估算总额增长的行政决定式的预算做法，建立部门收入信息资料库，按年份将各单位收入数据、经营情况、缴税情况等依据相关指标存档入库，在审核预算草案时便可调用已有信息进行比对以推理统计等方法进行合理预算；其三，实行部门预算，从预算分配环节控制财政资金的流向和流量， 以防止“形象工程”与“政绩工程”的出现，降低预算资金被暗箱操作的概率，
8、有效提升预算资金的使用率，从而有效增强预算的完整性和执行中的科学性。 （二）强化预算执行法律效力，遏制财政预算执行的随意性 现代管理理论认为执行力是提升企业竞争力和保持团队战斗力的关键因素之一，缺乏良好执行力的企业必然会受到竞争的淘汰，放之我国公共财政预算管理中同样适用。而要提升预算执行力需要各方面齐心协力，形成一个科学系统工程。如完善预算编制制度、加强预算监督、落实对预算违法行为的法律制裁等。除此以外，严格控制预算变动更是完善预算执行制度、增强预算执行力的必要举措。其一，必须要明确预算调整机制在执行过程中的作用，转变思想观念，正确认识预算调整在执5行中的特殊性。因为预算调整过于频繁，一则不利
9、于预算科学管理，二则易降低预算法的权威性，不利于预算法在实际操作中的规范作用，导致其他部门或个人违法操作；其二，将追加预算的权力限制在县一级政府，对于其以下的乡级政府则予以取消。因其级别相对较低在管理上一般不需要国家使用宏观调控的职能，即使发展重大自然灾害等事故，其亦无法通过预算来进行自我调整，而只能请求上级政府给以支援或财政拨款进行解决，因而取消其追加预算的权力不损害其当前任何利益；其三，严格预算调整的审批程序。预算调整方案应当在本级人大常委会全体会议召开一个月前提交预算委员会进行初步审查，形成初步审查决议。审批通过的预算调整方案还需由本级政府行政首长签署命令予以公布方为有效。 （三）建立健
10、全人大预算审查制度，强化监督机制 所谓无规矩不成方圆，而如果规矩缺乏有效的监督管理迟早成曾有的法规概念而已。为确保预算管理的有限执行，首先必须要建立专门的、独立的的审查委员会，严格审核各项预算草案和监督相关部门的执行情况，发现问题及时处理。当前我国上至中央下至地方已经设立了预算委员会，但为进一步发挥其功效还需要配备高素质，高技能的人员加入其中。与此同时，预算委员会还要广泛听取按政府对口部门设立的其他专业委员会对相关部门预算安排的意见，最终形成一读初审意见。人大常委会对部门预算和预算委员会的一读初审意见进行二读，通过后递交到全体代表大会进入三读程序。限于我国人民代表大会的组织状况，一读时应以项目审为主，三读时应以政策审为主，即一读时应对部门预算的6具体项目进行详细审查，而三读时应主要就预算的总体安排和政策倾向进行审议表决。 参考文献： 1李兰英.政府预算管理.西安交通大学出版社，2007-09-01 2罗春梅.地方财政预算权与预算行为研究.2010-06-01 3陈少晖.公共财政框架下的省域国有资本经营预算研究.2012-10-01
