1、市政公共产品价格规制的必要性和对策研究摘要 市政公共产品对于人民生活水平的提高和现代城市的建设，有着十分重要的作用。长久以来，由于技术上和观念上的原因，人们普遍认为公共产品必然由政府来提供，这就是公共产品的天然垄断性。但是，随着时间的推移，政府提供公共产品的弊端逐步显现。因此，对市政公共产品进行价格规制势在必行。 关键词 市政公共产品；垄断；竞争 一、市政公共产品的涵义 市政公共产品，顾名思义，是市政公共事业提供的产品。市政公共事业，包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通事业等，是城市经济和社会发展的载体，直接关系到人民群众的生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。 二、市
2、政公共产品垄断经营的原因与弊端 （一）市政公共产品垄断经营的原因 公共产品之所以由政府来提供，或者是出于政府职能原因由政府提供，或者是由于行业投入成本过高，无利可图，故而私人企业不愿提供。政府介入这些行业提供公共产品，不可能像私人部门一样，以追求利润最大化为目标，而是在提高效率的前提下追求一种社会公平，实现政府部门的社会责任，而这必然会牺牲一部分利益。的确，这些公共企业在建立之初确实能够起到造福人民的作用，因为政府提供公共产品，可以有效避免由私人部门提供产品所产生的弊端（福利损失） ，可以使消费这些公共产品的人从中获益，这也符合政府提供公共产品的初衷。并且政府提供公共产品，有着许多的有利条件，
3、比如便于管理，易于统一调配资源等。但是现实中的情况是，当政府真正介入到这些行业中后，却逐渐向垄断发展。这些行业的福利待遇好，报酬高，从业人员工作轻松，这反过来又会使政府极力地想维持这种优势地位，不想打破垄断，以至于发展到今天，此类行业仍然由政府垄断经营 。 （二）市政公共产品垄断经营的弊端 .社会福利净损失 由福利经济学知识可知，垄断最大的弊端就是消费者最终支付的价格高于完全竞争条件下的价格，但是整个社会的产量却小于完全竞争条件下的产量，从而人为地造成社会福利净损失。随着社会经济的发展，许多市政公共企业的运行违背了政府的初衷，逐渐向垄断发展，并且这种垄断不是由于具有次可加性而形成的垄断，而是由
4、于人为原因形成的垄断，或者有市场准入限制，或者形成市场势力，所以这些市政公共企业不愿意引入市场竞争 。而另一方面，由于存在行政垄断而形成的市场地位优势，使得有些市政公共企业对消费者实行捆绑销售，制定的服务价格较高，不能科学地反映成本，这更加损害了消费者的利益，造成了社会福利的损失。 .资源浪费，效率低下 由于政府所赋予行业的权利，形成企业优势地位，同时政府在市场准入方面设置障碍，使得私人资本无法进入，但是这些行业在享受着垄断地位，获得高额利润的同时，却运行效率低下，浪费社会资源，这不但有违效率原则，而且无法实现公平，无法实现政府的目标。正是基于此类公共产品的特殊性，我们应该对其进行有效的价格规
5、制，只有这样才能提高其运行效率，最终实现社会公平。 .服务质量不尽如人意 像电力、供水、垃圾处理等公共事业是城市基础设施的重要组成部分，是城市赖以生存和发展的基础。由于处于垄断的地位，提供公共服务的企业没有动力去提高服务质量，因为不管他们的服务质量如何，消费者都得接受，就算是服务质量差，消费者也是投诉无门，消费者拿着高价的产品，却享受不到相应的服务，这就造成了消费者的极大不满。 三、市政公共产品价格规制的必要性 由以上分析可知，公共产品转变为垄断产品，造成社会福利净损失，违背了政府成立市政公共企业的初衷。因此，需要对垄断的市政公共企业进行价格规制。 （一）进入壁垒高 市政公共事业，在市场准入上
6、，利用行政地位上的优势，不准私人经营进入该行业，或者有地方保护主义，进行排他性经营，从而获得利润；在价格的制定上，虽然其基本业务的价格不高，但是却存在着捆绑销售、资源浪费等问题，强迫消费者在消费一项产品的同时必须同时消费另一项，从而达到获取利润的目的。而对于消费者群体来说，由于存在信息不对称，很难把握这些企业的成本，并且消费者自身缺乏自我保护意识，很难组织起来对自己的权利进行维护，从而使得自己的利益受到损害。 （二）报酬高，效率低下 垄断行业普遍效率低下，但是却有着极高的报酬。由于这些行业处在垄断地位，外在的企业无法进入，行业缺乏激励和竞争，故没有动力去完善企业各方面的运行机制来提高自身效率，
7、最终造成整个行业的运行效率低下。但由于是政府授权的公共事业企业，其开支从财政支出，因此报酬普遍高出正常的工资水平。公共事业提供公共产品，是一项利国利民的事业，其目的是追求社会公平，这是公共事业的首要目的，但是目前的情况是许多公共事业企业滥用自己的优势地位，通过排他性经营等方式获得高利润，使得公益性与营利性并存，违背了政府建立公共事业的初衷。 （三）监管力度不够 我国现行的公共事业监管单位和被监管的单位存在着千丝万缕的关系，这就决定了监管的力度不够，起不到真正的监管作用。在美国，有专门的准司法机关联邦贸易委员会（）对垄断企业进行监管，而准司法机关具有很强的独立性。而在我国主要是由垄断行业所在的部
8、门对其进行监管，这就决定了监管的力度不可能很大，监管的效果甚微，故而对市政公共企业进行有效的规制和监管是非常必要的 。 （四）反垄断法尚需完善 我国的价格法适用对象是价格行为，包括经营者、消费者和政府的价格行为。从具体内容上说，既包括定价、管理、监督、调控价格的行为，又包括价格评估、价格鉴证等价格行为。但是其中很多规定相对于现在的经济形势来说已经明显滞后。我国于年月日开始实施反垄断法 ，其主要限制对象是经济垄断，对于行政垄断，虽然将其纳入反垄断法的框架，但是仅作原则性的规定，同时，在反垄断法中并没有相应的价格规制措施，所以反垄断要从法律上进行完善，尤其是要完善行政垄断的价格规制。 四、市政公共
9、产品的价格规制对策 （一）引入市场竞争机制 从上面的分析我们知道，既然存在着市场准入限制，那么对其进行规制首先要在经营的过程中引入市场竞争机制，打破行业垄断和地区垄断，从而减少社会福利的损失。首先要从立法上放宽市场准入的限制，比如说颁发市场准入许可证，这一点要从立法上面得到体现 。引入市场竞争机制，主要是让现行的市政公共事业单位感觉到潜在的竞争压力，从而有动力去降低成本，提高管理水平，进而减少社会福利的净损失。同时对于消费者来说，其有更大的选择余地，从而使得社会福利水平会有较大的提高。 （二）完善价格规制 首先是确定公共定价的合理范围，清理乱收费，应该给消费者充分的自主选择权，想要哪些服务，不
10、想要哪些服务，都由消费者自己来决定，而不是强迫消费者消费。 其次要设计合理的市政公共产品的定价模型，国外大多采用价格封顶法、成本加成法和价格浮动法。所谓价格封顶法是指政府不再核定成本和利润，而是在上年价格的基础上，规定一个上浮的幅度，这个幅度主要由预期通货膨胀率与政府规定的企业效益增长率构成；成本加成法是指政府在一定期间严格审核成本，并按社会正常的资本报酬率核定利润，然后在成本的基础上加上这个利润率来制定价格；价格浮动法是指政府确定一个百分比，第二年的价格就在上年价格的基础上上下浮动，浮动的幅度不超过制定的这个百分数 。从我国目前的情况来看，由于监管体系不完善，价格封顶法和浮动法都不适合我国的
11、国情，故应该采用成本加成定价法来确定服务和产品的价格，但是要核算好企业的真实成本，综合考虑各种相关因素，这样才能确定合理的价格。 第三，要完善价格听证制度。在西方，价格听证制度是维护消费者利益的一个重要手段。在我国虽然也有价格听证制度，但是政府处于主导地位，并且消费者缺乏专业知识，加上信息不对称，消费者很难把握企业的真实成本，所以我国的价格听证制度更多的只是流于形式。要完善价格听证制度，首先公用企业的成本要公开，要赋予消费者合理的权力，去核实企业的真实成本，同时由于消费者缺乏专业知识，所以要多邀请专家参与听证会，听取专家的意见，最重要的是不能让价格听证制度流于形式，要真正起到价格监督的作用。
12、（三）完善成本约束和监督机制 首先要完善成本约束机制。这主要是指核实企业的真实成本，确定合理的成本上升率，从而制定合理的价格。核定企业的成本时，不能只是听取企业所报的实际边际成本，而应当根据各种情况综合确定企业实际上应该发生的成本，即理论上的成本，这就需要针对各种不同的行业分别制定不同的成本核算方法，明确成本的构成，防止垄断企业成本无节制地上升。 其次要完善成本监督机制。要建立企业的成本监督制度，实行经常性、制度性的监督，对其定价的依据和方法要审查并且核实是否合理，然后通过对企业每年的实际成本进行跟踪调查，确定合理的成本上升率，并且以此为依据对当前的成本进行监督和约束，主要看企业的成本分担是否
13、合理，本企业的工资成本是否超过社会平均工资等方面，在定价过程中按照成本核算办法的规定来进行监督，并以此确定公共产品和服务的价格。 （四）独立部门监管机制和反垄断机关机制 前面我们提到，由于垄断企业是由该企业所在的部门进行监管的，监管单位和被监管的单位有着千丝万缕的联系，这就决定了监管力度不可能很大。要解决这个问题，首先是建立独立的部门监管机制。监管部门相对于专门的反垄断机关而言，其在价格、投资、市场准入和竞争等方面的控制力更强，且它只是针对某个产业进行监管，是事前干预，可以增加承诺的可信性，减少管制的不确定性（但比较容易形成政企联盟） ，比反垄断机关拥有更多的信息，因为它的监管是建立在长期关系
14、基础上的连续监督，具有信息上的优势，这有利于政府的干预，但是如果使用不当也会影响经济效率 。而对于反垄断机关来说，虽然它是对各个行业的监督，但是它所拥有的控制力没有监管部门广泛，是事后干预，即只有垄断发生了，经过确认才会采取措施，但是此时效率和社会福利已经损失了，所采取的只能是事后对企业的惩罚和对消费者的弥补，并不能在事前进行干预。但也正是由于这一点，反垄断机关可以避免被企业收买，并且减少了形成政企同盟的可能性。除此之外，专门的反垄断机构具有更强的独立性，只要赋予其相应的权力，就不会受到相关政部门和利益集团的影响，能够减少不确定性。专门的反垄断机关和部门监管机关都有极强的独立性，同时二者具有互
15、补性，在反对市政公共企业的垄断过程中二者不可或缺。 （五）增强消费者的自我保护意识 消费者无疑是垄断经营最大的利益受害者。价格高了，同样的收入可以购买的产品变少，自然其福利也会变少。消费者是一个庞大的群体，同时也是弱势群体，由于缺乏自我保护意识，使其很难组织起来进行司法诉讼，反而企业在这方面更加具有优势。因此，除了上面提到的要完善价格听证制度以外，还要从立法上对受害的当事人采取救济措施，以维护其权力。最为主要的是，消费者要增强自我保护意识，当利益受到侵害时，要坚决拿起法律武器来维护自己的权益。 主要参考文献 崔竹市政公用事业市场化的理论基础 中共中央党校学报，（） 彭武汉垄断高价的危害和治理 价格月刊，(12)：. 王俊豪论提高自然垄断经营产品价格管制的科学性 价格理论与实践，（3）：. 卞彬论我国公用事业行业的垄断及其规制 探索，（1）：. 秦小红进一步规制我国公用企业垄断行为的思考 当代财经，（）：. 谢东鹰论公用企业反垄断的政府管制 特区经济，（）：.
