1、技术与管理：特大城市的出路从治水到城市发展， “堵”从来都不是出路【核心提示】从中国特大城市的情况来看，当前要做的不是限制人口，而应是基础设施建设。同时，要引导企业将一些生产和生活服务业分散至市郊，推进生活设施、公共服务（特别是优质教育）向郊区分散，减少市中心的交通需求。在中国这样一个人口大国，长三角、珠三角和环渤海湾这三大都市圈，未来都会产生东京和纽约这样的特大城市，这是与经济发展水平和特大城市的职能相适应的。不能简单地把今天中国特大城市的问题归结为人口规模。这方面，目前存在诸多认识误区。误区 1 中国已出现大城市人口过密问题现代城市经济以第二、三产业为主，随着经济从工业化向后工业化阶段过渡
2、，大城市对于现代服务业的发展越来越重要。然而长期以来，社会各界始终存在一种认识上的误区，认为中国已出现大城市人口过密问题。事实上，随着经济的高速增长，中国的城市人口也在高速增长，但从国际比较的视野看，不能简单判断我国的大城市已经太大。对于特大型城市，不能简单从统计上的总人口数量得出其规模过大的结论。中国的城市是按行政辖区来定义的，特大型城市（特别是直辖市）的面积都非常大，严格说来是城市群而不是单个城市。在做比较时，必须区分核心城区、市郊和卫星城。我们将北京、上海、广州分别作为环渤海湾、长三角和珠三角三大都市圈的核心地区与东京和纽约进行比较。数据显示，如果简单地计算上海、北京和广州的人口密度，这
3、几个城市的人口密度明显低于东京、纽约，但辖区面积远远大于东京和纽约。我们特别计算了与东京、纽约面积大致可比的北京、上海、广州中心城区的人口密度，结果发现，北京和上海的中心城区人口密度基本上相当于东京和纽约的密度，但广州的人口密度还较低。如果将东京圈作为比较对象，则北京辖区、上海加苏州、广州加佛山在面积上分别与东京圈大致相当，可以看出，上海加苏州范围内的人口密度已经与东京圈相当，而北京辖区和广州加佛山的人口密度则仍与东京圈有明显差距，这一差距主要来自于中心城市以外的地区。城市研究者和政策制定者对于发展大城市的忧虑是“城市病” ，主要体现在交通拥挤、环境污染和犯罪三个方面。但不能简单认为“城市病”
4、与人口密度正相关。从北京 20092010 年间的区级数据能够看出城市发展的得与失。一方面，人口密度更高的区，平均工资明显更高，失业率则更低，显示出人口集聚对于提高居民收入和创造就业的效应。进一步考察人口密度与犯罪率和环境指标的关系可以看出，人口密度居中的地区犯罪率较高。在环境方面，人口密度更高的地区生活垃圾无害化处理度更高，而人口密度居中的地区空气质量较差。虽然受制于数据量上述分析不太严谨，但这至少提醒我们，不能简单将城市问题与人口规模、人口密度联系在一起。从美国城市发展历史来看，在拥挤方面，虽然大城市总体上的通勤时间更长，但在 19802000 年，大城市规模不断扩张，其通勤时间却没有比小
5、城市长更多。这背后有两方面原因：一方面，大规模且快速的市内公共交通网的发展使大量居民能够较快地上下班，缓解地面交通拥堵，相应缩减了开车上班的居民的通勤时间。另一方面，在大城市扩张过程中，出现了人口和就业岗位的同时郊区化，住在市郊的居民无需赶往市中心上班，这部分居民也更多地开车上班。平均来看，大城市居民通勤时间并没有明显增加。如果只比较那些住得离市中心比较远的居民的通勤时间，大城市和小城市之间几乎没有区别。从中国特大城市的情况来看，当前要做的不是限制人口，而应是基础设施建设。同时，要引导企业将一些生产和生活服务业分散至市郊，推进生活设施、公共服务（特别是优质教育）向郊区分散，减少市中心的交通需求
6、。误区 2 城市扩大导致污染更严重城市扩大导致污染更严重，这也是一个认识上的误区。大城市依靠密集的地铁网络来解决出行难题，加上对使用汽车的限制，比如香港提高牌照费、停车费、燃油税和环境税；伦敦和新加坡对特定路段征收拥堵费。城市汽车密度得到有效控制，有效减少了私家车的尾气排放。同时，汽车保有量的控制也使出行车速不至太慢，对于减少汽车尾气排放也有益。清华大学房地产研究所副教授郑思齐在对中国 74 个城市居民交通出行碳排放所作的分析中发现，城市人口密度与出租车碳排放、公共汽车碳排放都呈现显著的负相关关系，平均每平方千米增加 1000 人会减少全年平均每户家庭出租车碳排放 0.424 吨，减少公共汽车
7、碳排放 0.837吨。另外，大城市的环境保护在很大程度上更依赖于产业结构的变化。大城市以服务业为主，相比工业城市更有利于减少污染排放。许多欧美城市曾经历环境污染到改善的过程，改善的关键是城市功能日渐变化。同样的产业结构之下，在高密度、高容积率的城市楼群里，能源的使用更集约，更有利于控制整个城市的碳排放。误区 3 城市规模与犯罪率正相关在犯罪方面，也不能简单将城市规模与犯罪联系在一起。虽然总体上大城市犯罪率更高，但其防范和治理犯罪也有“规模经济” 。美国1970 年代和 1980 年代犯罪率有所上升，但自 1990 年代早期以来，城市犯罪率大幅下降，大城市表现得尤其明显。拉丁美洲的经验也可参照。
8、很多人认为拉丁美洲犯罪率高是因为这些国家有些特殊性。其实不然，最新研究发现，影响拉美国家犯罪率的主要是三个因素：不平等、出警状况和监禁率。换句话说，犯罪是个公共管理问题，如运用合适的政策缩小不平等、加强打击力度，犯罪就可以得到有效治理。一些拉美城市正是因为实施了这样的政策，犯罪得到了有效控制。相反，我们的研究发现，像中国这样通过人口控制政策来限制城市发展，会造成城市原有居民和城市新移民之间的差距，从而增加对社会不满。中国正处在快速城市化进程中，正确的政策导向不是通过限制城市人口来减少城市病，而是应该发挥城市规模经济，通过技术和管理来从交通、环境和治安三方面改善城市生活质量。对于在大城市长期就业和生活的外来移民，应降低获得本地户籍的门槛，以就业和缴纳社会保障的年数为主要依据，取消落户的技能要求。鉴于特大城市已积累了数量庞大的外来人口，降低落户门槛的步伐应有所加快。拖延改革进程，不利于城市经济的持续增长，对城市社会的和谐发展也无益。
