1、台湾地区能源税的开征：方案与启示摘要台湾地区是否应该开征能源税已成为目前其税收理论界争论的焦点之一。目前台湾地区能源税的设计方案主要有三种：行政版、陈明真版和王涂发版，尽管这些方案在一定程度上已形成部分共识，但在许多方面仍存在较大差异。争论的焦点在于双重红利假说到底是否成立以及能源税开征所面临的新问题等，而这些争论对大陆地区与能源相关税收政策的制定具有重要的启示。 关键词台湾地区；能源税；双重红利；可持续发展 台湾地区是否应该开征能源税已成为目前其税收理论界争论的焦点之一。由于自 20 世纪 60 年代末台湾地区一直实行低能源价格政策，使得能源的有效利用率偏低，需求量不断增加。19972006
2、 年的 10 年间台湾地区人均 GDP 年均增长约 2.16，而同期人均能源消耗量和 c02 排放量年均分别增长 3.25和 4.8。在税收收入持续下降和支出刚性的双重压力下，台湾地区财政状况不断恶化。到 2006 年底，台湾地区政府累计负债高达 3.38 万亿元(以下除特指，均为新台币元)，约占其当年 GDP的 27.78。为节约能源、保护环境，同时，为缓解日趋严重的财政失衡问题，台湾地区税收理论界在借鉴国际经验的基础上，提出开征能源税。目前，能源税的设计方案主要有三种：行政版、陈明真版和王涂发版，尽管这些方案在一定程度上已形成部分共识，但在许多细节方面仍存在较大差异。本文在介绍目前台湾地区
3、能源和财政状况的基础上，对三种能源税方案加以概括、比较，最后针对双重红利假说以及能源税开征产生的新问题等加以评述。 一、能源税开征的背景 (一)能源消费“两高一低” 由于台湾战后一直实行低价格的能源政策，客观上导致企业能源消耗高，生产效率偏低，部分产业仍处于粗放式经营阶段。能源的大量消费不但导致环境污染，还在一定程度上影响了企业的国际竞争力。台湾地区能源消费呈现出典型的“低价格、高消耗、高污染”的“一低两高”局面。以无铅汽油为例，2006 年台湾地区每公升约 27.6 元，税率约47.14，分别相当于世界平均水平的 79和 41.26，不但大大低于德国、英国、法国等欧盟国家，比周边的日本、韩国
4、和新加坡等国也低3440。在经济发展和低价政策的双重影响下，台湾地区能源消耗量不断增加。2006 年能源消耗量达 1098 亿升标准油，人均消耗 4800 升标准油，分别比 1997 年增加了 14 和 13，高于同期平均 2.16的人均 GDP 增长率。而与此同时，CQ 排放量增加了一倍，2006 年人均 c02 排放量超过 12 吨，是世界人均排放量的近 3 倍。而从能源供给结构来看，台湾地区 98以上的能源依赖进口。2005 年受国际燃料价格持续走高影响，台湾地区进口能源价格上涨，进口能源总支出较上年增长 33.63，大大增加了财政负担。 (二)全面税制改革计划 自 20 世纪 90 年
5、代以来，台湾地区财政状况不断恶化，政府债务不断攀升，主要原因在于税收收入持续下降。为在 2011 年实现财政收支平衡，2003 年台湾地区启动全面税制改革计划。重点在于逐步提高税收负担率，促进经济发展，实现社会公平。这其中就包括了“绿色税制”改革。2007 年台湾地区提出税制改革蓝图，旨在实现“宽税基、低税率、简化税务行政”之目标，将重点放在所得税、遗产税和增与税以及能源税改革上。而能源税的开征在一定条件下可以实现“双重红利” 。在税收中性原则下。采用“从量计征”方式征收的能源税可以矫正能源价格，促进能源合理消费，减少环境污染，体现使用者付费和污染者付费原则，而能源税收入又可用于降低扭曲性税收
6、、建立低税负环境。因此，能源税的开征也有利于台湾地区全面税制改革计划的推进。 (三)现行与能源相关的税费 目前台湾地区与能源相关的税费共有 7 种，具体包括：关税、营业税、货物税、空气污染防治费(空污费)、土壤地下水整治费(土污费)、汽车燃料使用费(汽燃费)和石油管理基金(石油基金)。2006 年 7 种与能源相关税费收入约 1500 亿元，分别占当年台湾地区税收收入总量和 GDP的 10和 1.5，低于发达国家平均水平。 虽然早在 20 世纪 70 年代，台湾地区就提出采用多种措施节约能源、防治环境污染，至少税费政策的效果是不佳的。主要表现在：一是政出多门，管理不一。台湾地区现行 7 种税费
7、分属四个部门管理，收入管理方式上既有统收统支，也有专款专用，无法发挥双重红利效应。二是税费课征方式不一，总体负担偏轻。7 种税费既有从量征收也有从价定率征收，而且总体负担偏轻。以空气污染防治费为例，对移动污染源(如汽车)根据所消耗燃料仅征收 00.3 元升，收费制度形同虚设，根本起不到防止空气污染的效果。三是缺乏系统设计，效果不佳。现行台湾地区与能源相关税费事先并未经过系统设计，各种税费开征的目的各异，并未将节能减排作为政策的主要目标，因此，在节约能源方面的效果自然不佳。二、能源税开征的方案设计 (一)能源税开征的目标 随着 2003 年全面税制改革计划的推行，台湾地区希望以开征能源税为契机，
8、最终实现财政和经济都持续发展的目标。具体来说，能源税开征的目标可以分为两类：在短期内，实现节约能源，保护环境和增加税收收入的目标；在长期内，通过税收结构调整，促进产业结构优化，保持经济可持续发展。 台湾地区部分学者甚至提出，开征能源税可以实现“四重红利”：第一重是节约能源，保护环境；第二重是减少税收扭曲，提高经济效率；第三重是优化产业结构，推进技术进步，促进经济增长；第四重是建立低污染、低能源密集度的经济。实现可持续发展。 (二)能源税开征的三种方案设计 目前台湾地区的能源税设计方案主要有三种，其主要内容见下表： 目前，台湾地区税收理论界在能源税方案设计上已达成一定的共识：在维护税收中性的前提
9、下。能源税实行从量计征，税率逐年调整，税收收入优先用于提高综合所得税免税额和降低营业所得税。同时，考虑取消油气类等项目的货物税。但各方案之间仍存在一定的差异，其核心在于如何在税收负担与节约能源、保护环境和经济发展之间达到最佳的平衡点。在过渡期后，三个版本中，行政院版所增加税额约占当前能源价格的 16.25，而陈明真版和王涂发版都增加 60以上。很显然。前者的净税收收入增加较少，对 c02 排放的抑制作用也小，但对 GDP 增长率的冲击也小，而后两者恰恰相反。 (三)能源税开征的预期效应 无论采用哪种方案，能源税的开征对台湾经济在短期和长期都将产生较大的影响，主要体现在对税收收入、经济增长、CO
10、 排放量以及经济结构的影响。 1 收入效应。由于三个版本中，王涂发版的最终税率最高，而行政版税率最低，因此王涂发版能源税税收收入最高，约 6473 亿元，扣除停征的汽车燃料使用费和油气类货物税后，税收净增加约 4789 亿元。而行政版税率增速最缓，最终税率也最低。到 2018 年能源税收人约 3477 亿元，税收净增加约 1000 亿元。 而在减少 CO 排放量方面，则呈现与税收收入类似的情形。到 2025 年，王涂发版的减排效果最大，约为14.95；其次为陈明真版，约为 10.64；行政版最小，约为 5.08。由于三个方案的净税收均为正，因此，对 GDP 增长率的影响均为负。见下表： 从上表
11、可以看出，三个方案在预期效应上存在较大差异，高税率带来高税收收入、低 c02 排放，但同时对经济增长的负面效应也最大。因此，问题的关键在于以什么标准来确定税率。台湾地区提出 2025 年 c02排放量要降至 2000 年的水平，比目前约减少 40左右。按该目标测算，年均 c02 排放量需减少 2.35 个百分点，到 2015 年累计减少约 16.45。如果以 CO 减排目标为标准来确定税率，则上述三个版本中惟有王涂发版最为接近。 2 分配效应。能源税的开征在短期内对各产业影响不一。其中，贸易运输业、公用事业和家计部门等税收负担增加较多，而农业、矿业和高科技产业等税收负担变化不大。内有利于产业结
12、构的调整和转型，促进低能耗、高附加值产业的高端产业的发展，如文化产业、精致农业、新型服务业等。 三、能源税开征的评论与启示 台湾地区原计划自 2007 年起，以能源税取代现有对石油产品征收的货物税及燃油使用费。以遏制能源过度消耗。但目前为止，能源税方案仍未通过。关于能源税具体方案的争论主要集中在以下方面： (一)简要评论 1 双重红利假说。1991 年 Pearee 首次提出“双重红利”这一概念。他认为，在扭曲性税收导致资源配置缺乏效率和存在过量能源消耗和污染物排放导致环境恶化的前提下，征收能源税会产生双重红利：第一重红利是对因使用自然资源所造成的外部性课税，可使其外部成本内部化，节约能源，改
13、善环境；第二重红利是将税收用于抵减现存的扭曲性税收，如所得税可促进经济发展、增加就业。目前台湾地区的三个方案真的都存在双重红利吗?事实上，只有新增税收全部用于降低所得税或补贴大众时，才存在双重红利效应。而新增税收用于统收统支和分开使用时。则对经济发展和就业存在长期的负效应。 2 能源税开征的新问题。能源税的开征对台湾地区的经济发展和产业结构调整将带来较大的影响。因此，在许多问题上仍存在争论。无论是按照目前的哪一个方案实行，都会产生新的同题。一是现有三个方案只对能源税的税率和税目做了详细规定，并无相关过渡配套措施。对于能源税如何达到鼓励节约能源、提高能源使用效率的目标缺乏充足的论证。2006，年
14、台湾地区制造业产值约占 GDP 的 25，以税收负担最轻的行政版本为例，能源税的开征将使工业部门至少增加 105 亿元的税收，如果没有相关的过渡措施，将只会简单地加大企业的生产成本，降低企业的竞争力。二是能源税的开征是否会带来通货膨胀的压力。石油液化气、天然气等都是必需品，而现有方案中并未对此做特别规定。 (二)启示 20 世纪 90 年代以来，出于节约能源、保护环境的共同目的，世界上许多国家纷纷引入能源税(碳税)。目前，我国经济发展中也出现了能源供应紧张、环境恶化的现象，并将能源税改革纳入了“十一五”税制改革的规划当中。从世界各国能源税发展的过程来看，结合目前台湾地区能源税方案的争论，在我国能源税的设计中应注意以下问题：一是能源税的征税对象主要来自无铅汽油、柴油、汽车收费等；-是税收负担应适当；三是对于工业用和民用能源的完税价格应区别考虑；四是能源税税收收入应合理规划，主要用于降低所得税、补贴大众或用于节能和再生能源的发展。
