1、1“诚信与文明 ”调研文章 浅 议诚 信政府的构建金华市中级人民法院 周楚臣摘要：诚信是社会正常运转之根基，是一个社会文明的重要象征。诚信社会建设已成为构建社会主义和谐社会的一项重要内容。由于政府公信力是一切社会公信力的基础，使得诚信政府建设在构建诚信社会过程中起着至关重要的作用。本文将主要通过对构建诚信政府的必要性、损害政府诚信形象的几种现象、产生政府失信现象的原因、构建诚信政府的几点措施等几个方面的分析就诚信政府的构建进行探讨。（关键词：政府 诚信 构建）前言诚信作为一种道德规范，是指在人际交往中以诚实不欺、信守诺言为准则进行自律或他律的一种道德法则 1。诚信是社会最普遍也是最基本的伦理价
2、值需要 2，是社会正常运转之根基，是一个社会文明的重要象征，诚信一旦缺失，社会主体之间相互依存的信赖基础将不复存在，社会关系也将陷入混乱。党的十六届四中全会明确提出构建以诚信友爱为内1唐贤秋： 诚信道德探源J，道德与文明， 2003，(06)，第 22 页。2冯淑慧： 试析儒家诚信概念及其现实扩展J， 山东 省工会管理干部学院学报， 2006(06)，第 116 页。2容的和谐社会,诚信社会建设成为构建社会主义和谐社会的一项重要内容。由于“政府公信力是一切社会公信力的基础” 3，因此，诚信政府建设在构建诚信社会过程中起着至关重要的作用。本文将对诚信政府的构建进行探讨。一、构建诚信政府的必要性（
3、一）从政府重要地位的角度。政府是按照国家宪法和法律组织起来的，行使国家行政权力，组织管理国家和社会事务，维持统治秩序和社会秩序的机关，其行为和功能几乎渗透到社会生活的每个角落，直接或者间接规范着社会关系，引导着人们的行为。从这个角度来说，政府在社会生活中起着无比重要的作用，她不仅是社会运行中不可或缺的一环，是国家与社会的管理者、社会秩序的维持者，更应该成为社会道德的引领者。由于诚信是反映一个社会道德水平和文明程度的重要标志，作为社会道德引领者的政府理应发挥诚信表率作用，对社会公众的诚信观念、诚信行为加以积极引导。（二）从建设社会主义法治国家的角度。 “政府诚信与法治的要求有着密不可分的联系。因
4、为，我们不能、也不敢想象，一个法治的国家或一个法治的社会，它的政府是不诚实守信的。一个法治的国家或社会，其政府必然是诚实3段景彬：近年来政府公信力研究综述与展望，金卡工程(经济与法)，2011 年 02 期，第 251 页。3守信、忠诚于法律的” 4，因此，政府诚信建设也是建设社会主义法治国家的必然要求。在我们现有的法律体系中，如刑法、物权法、合同法、政府信息公开条例等，都或多或少的体现着对诚信价值的追求以及对社会诚信体系的保护。实际上，政府作为宪法和法律的产物，遵守宪法和法律以及贯穿其中的诚信要求，本身就是其不可推卸的义务和责任。（三）从政府与人民群众关系的角度。我国各地政府与人民群众之间的
5、关系总体上是融洽的，但不容否认的是，也存在一些不和谐因素。一些地方政府或部门，面对老百姓的合理诉求，或者不作为，或者乱作为，面对存在的问题，采取掩盖甚至欺上瞒下的态度，给政府的诚信形象和公信力造成了重大的损害。人民群众与政府之间的信赖基础一旦被打破，政府被贴上“不诚信 ”标签，老百姓就会 对政府行为的公平性、正义性产生怀疑，于是，政府失信行为成为了横亘在政府与人民群众之间，阻碍建立两者信赖和谐关系的一座大山。我们可以观察到，在当前一些涉及政府或者公职人员的事件中，无论政府或者公职人员对错，老百姓通常都会一边倒的将矛头指向政府机关或者公职人员，甚至一些政府官员出面做好事，也被怀疑是否在作秀。这种
6、现象值得警惕、值得反思。因此，从这个角度来说，构建诚信政府是建立政府与人们群众之间的和谐信赖关系的必然要求。4 鄂振辉：论我国法治建设中的政府诚信，新视野，2005/06, 第 60 页。4（四）从施政成本和收益的角度。在一般的人际关系中，缺乏诚信的行为会增加人际交往成本，降低办事效率；对于经济主体而言，诚信的缺失，使得相互之间不得不运用更多的手段对交易对手进行考察、征信，增加交易成本。而对于政府机关而言，政府失信行为本身就是一种增加成本的表现，“诚 信品 质 越低、越 严重，社会运行和管理成本就越高。比如为防止公职人员以权谋私、弄虚作假、徇私舞弊行为，国家（政府）就必须制定更多的管制法规，增
7、设更多的机构和人员进行反腐败投入” 5。另外，政府 行为一旦在社会大众面前缺乏可信任度，有关政策、行政行为等的实施必将会面临一些阻力，政府施政成本也将增加，实施效果也就会大打折扣。建设中国特色社会主义市场经济，政府作为市场经济的管理者、服务者，也理应重视施政成本与收益的匹配，从而实现社会收益的最大化。因此，政府诚信还将关系到施政成本与收益的匹配问题。二、损害政府诚信形象的几种现象我国政府诚信建设的主流是好的，但也存在一些不利于树立政府诚信形象的情况。归纳起来，主要有如下几种：（一）有法不依、知法犯法，歪曲并滥用国家政策。某些地方的政府或部门在行使行政权力时，有法不依、执法不严、违法不究，甚至以
8、权压法、徇私枉法、执法犯法。在对上级政5秦德君： 失信的社会,陡增的交易成本J, 中国社会导刊,2006,(24),第 9 页。5策的贯彻执行上，往往是“上有政策、下有对策” ，一项利民政策经过一些政府或部门的执行后，不仅成了摆设，甚至变成了害民政策，政府公信力大受影响。（二）施政过程中不作为或者乱作为。行政不作为或者乱作为，究其根源是一种忽视人民群众根本利益、忽视法律责任的不诚信行为。对于我国现有的行政不作为现象，湖南大学吴家庆教授在其对我国行政不作为现象的思考以三鹿奶粉事件为例一文中做了以下归纳：对于违章行为制止不力，放任其长期存在；对于危害公共利益的行为，处理不力或者处理不当；对于损害国
9、家利益的行为听之任之；对于危及人民群众生命财产安全的行为置之不理；对于维护群众合法权益的事务不尽职责；对于跨部门的事务，有利则做，无利则推 6。关于行政乱作为，实际上是滥用职权的一种表现，表现为该管的不管，不该管的乱管，这种行为与权力缺乏有效约束有关，且一般伴随着贪污腐败行为，其危害不亚于行政不作为。（三）政策缺乏科学性、延续性。近年来，一些地方不科学的追求 GDP 增长， 为了追求短期经济利益，上马一些国家严格限制的高能耗、高污染项目，既消耗了国家的重要战略资源，又破坏了公共环境。还有一些“短命政策” 的频频出台和6 吴家庆, 高翔： 对我国行政不作为现象的思考 以三鹿奶粉事件为例J， 湖南
10、行政学院学报,2009,(02)，第 5-6 页。6曝光，也严重损害了政府部门的权威和公信力。比如前段时间媒体上曝光的只执行了 9 天的江门“禁狗令” 、8 天即被叫停的“征收房 产加名税 ”，以及“挂号不超过十分钟”， “关舱门半小时必须起飞”等屡屡出台却 难以真正执行的政令频出。这些政策的出台，其初衷并无不妥，但由于政策科缺乏科学性，出台后的可执行性、可操作性不强，或者根本无法实施，最终落得个朝令夕改、或“执行不了” 的 尴尬，在老百姓眼里，政府出台和废止政策如同儿戏，自然会对其诚信度产生质疑。（四）道德及贪污腐败事件频发。近年来，涉及政府公职人员的不道德行为及贪污腐败事件频频被曝光，一些
11、机关工作人员，不仅涉及“黄、 赌、毒” ，乱收费、乱 罚款、乱集资、乱摊派，贪污腐败涉案金额也越来越大，动辄成百上千万，甚至数亿，严重损害了国家机关工作人员的廉洁自律形象，在人民群众中造成了恶劣影响，严重影响到政府的公信力。（五）施政行为不透明。政府信息不公开，政府与社会公众之间的信息不对称，也是导致老百姓对政府诚信产生怀疑的一个重要因素。信息不公开，老百姓对政府施政行为看的云里雾里，不信任感自然就会增加。特别是在一些重大事件面前，一些政府和部门信息不够公开，面对社会公众，报喜不报忧，遮遮掩掩，能捂则捂，而一旦被揭发、被曝光，又往往缺乏应对危机的能力，而采取各种手段和理由搪塞。类似7欲盖弥彰的
12、做法，使老百姓对信息背后政府行为的合法性、规范性更加的产生怀疑，政府的诚信形象也就被蒙上阴影，公信力进一步下降。三、产生政府失信现象的原因分析以上归纳了五种有损政府诚信形象的情况，类似情形的存在，有其深层次的原因。（一）民本意识缺乏。政府及其公职人员不诚信现象的产生，与长期以来“ 官本位 ”思想的存在、民本意识的缺乏有着很大的关系。建设诚信政府，目的就是要取信于民。然而，官本位思想的存在，民本意识的缺乏使得一些政府及公职人员没有真正意识到国家的主人是人民，没有意识到他们的权力来自于人民，也没有将人民的利益作为施政之要，因此，也不可能在观念中真正树立公仆意识、诚信意识。（二）法治观念淡薄。新中国
13、成立以后，特别是改革开放以来，我国政府十分注重法治建设，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定:“中华人民共和国实行依法治国、建设社会主义法治国家。” 7十六大报告中也明确指出:“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。” 8依法治国已经上升到宪法以及治国方略的高度，全社会的法治观念得到重大改7杨景宇,乔晓阳,胡康生：宪法和宪法修正案M.北京:中国民主法制出版社,2004.P47。8十六大报告辅导读本 R ， 北京:人民出版社,2002.P28。8善。但受封建传统人治思想等的影响，法治观念淡薄的现象依然存在，一些地方政府和部门及其公职人员的意志凌驾于法律之上，践踏着法律权威。法律作为全社会最
14、基本的道德准则，也是诚信社会最基本的要求。法治观念淡薄，不尊重法律，不依法办事，甚至违背法律，正是导致政府缺乏诚信自觉性的重要原因。（三）没有真正坚持科学发展观。一些政府或者部门在施政过程中，缺乏科学发展、求真务实的态度，缺乏整体发展、长远发展的战略眼光，在政策制定过程中不搞调研、不征求意见，盲目追求短期利益，小范围利益，欠缺对政策实施后可操作性、可执行性、可延续的考量，导致害民政策、短命政策的出台。（四）法律制度不完善。从现有制度现状看，影响政府诚信形象的制度缺陷主要有以下两个方面：1、有效地权力制约机制和问责机制不健全。权力不受制约就会导致腐败，掌握权力的政府就有可能侵害人民的利益，其公信
15、力也就无从谈起。另外，诚信失范现象的存在也没有健全的法律制度对其进行惩戒，政府及其工作人员并没有因为其不诚信行为而付出成本和代价，相反，有时却还因此获得利益。2、政府信息公开制度不健全，政府信息处在一种不公开、不透明的状态，公众对政府诚信行为的知情权有限，对政府诚信与否缺乏有效监督。9（五）社会风气的影响。社会风气在约束和规范人的言行中起着非常重要的作用。现在社会上流行“老实人吃亏” 等说法，一些原本值得提倡的诚信行为却被讥讽为愚蠢之举，做了好人好事反被事主反咬一口，不仅赔了钱、赔了名誉，甚至还为此惹上官司，于是乎，出现了老人倒地，无人敢扶的社会悲哀。政府及其工作人员，作为社会的一部分，不良社
16、会风气的存在，潜移默化的影响到了其行为的诚信度。四、构建诚信政府的几点措施（一）加强道德教育，强化诚信意识。构建政府诚信体系首先应当从加强政府工作人员的诚信道德教育入手。通过教育，淡化并消除官本位思想，进而树立民本意识，诚信意识。要使政府工作人员意识到，诚信是为人之道，立身处世之本，也是为政的基本准则，是必须遵守的法律责任。同时要进一步树立诚信典范，加强宣传，在机关工作人员这一群体中形成“ 人人知 诚信、人人 讲诚信” 的良好氛 围，并 进而引导社会风气的转变。（二）加强政府诚信法律制度建设。推进政府诚信法律制度建设，目的是“通 过建立法律制度、培养法律理念来约束政府和公务员的行为,以使其履约
17、践诺、言行一致,忠诚于人民利益,切实为人民利益服务,从而在政府与民众之间建立信任关系” 9，最 终实现政府 诚信法治化。政府 诚信法律制度在政9汪小芳： 论政府诚信法治化的必要性J，法制与社会 ，2010,(06)，第 169 页。10府诚信体系建设中起到至关重要的引导、规范、约束和监督作用。政府诚信制度建设应具备四个方面的内容，一类是评价标准，为政府及其工作人员提供一项可供衡量和参照的诚信行为准则和规范；二是督查机制，对政府及其工作人员行为进行有效监督和检查，使失信行为无处遁形；三是惩处机制，对失信行为给予必要的惩戒，起到惩前毖后的效果；四是政府信息的公开制度，“信息披露和公开制度的建立,有
18、利于消除经济活动过程中的不公平现象,有利于保持良好的社会秩序和经济秩序。只有不断地加大信息披露和公开制度,才能逐步改善我国目前社会诚信缺失的现状。” 10（三）以科学发展观指导政府诚信建设。 “科学发展观包含诚信的内容。面对我国现阶段存在的种种失信行为，要以科学发展观为统领，全面推进诚信体系建设，全面提高全社会的诚信水平，夯实经济社会又好又快发展的基础”。 11在政策制定过程中要坚持科学发展理念，确保政策的科学性、可执行性及可延续性，切勿出现朝令夕改或者好心办坏事等现象。政策的制定必须要符合最广大人民群众的根本利益，害民政策必将受到人民群众的抵制和摒弃，一些冠利民之名、行害民之实，或为少部分人谋取利益的政策将极大的损害政府的10马超，申田，严汉平： 我国社会诚信缺失的根源及治理对策J ，开发研究， 2010，(02)，第 140 页。11牛广明： 以科学发展观为指导 努力建设和谐诚信社会J， 前进论坛， 2010,(03)，第 10 页。
