1、第一部分 国内 PPP 模式概述一、我国 PPP 模式的发展历程关于我国真正形成具有现代意义的 PPP 模式的发展阶段目前存在多种不同说法，不论哪种划分方法，我国的 PPP 模式发展历程具有典型代表意义的是：BOT 与 BT 模式的演变及发展，了解了这些也就基本可以了解了我国 PPP 模式的发展历程。1 BOT 模式的试点与兴起PPP 试点工作是国家计委推动的。 1994 年，国家计委选择了五个 BOT 试点项目：广西来宾 B 电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。由此可以确定 1994 年是 BOT 试点项目的起点，可以称为“中国 PPP
2、元年”。一直到 2002 年，各地推出了大量的 BOT 项目，以 BOT 模式为代表的 PPP 项目大量兴起。2 BT 模式的演变与退出演变产生：随着 2002 年底建设部出台大力推进市政公用市场化指导意见、2003 年全国各主要城市掀起了市政公用市场化(PPP) 高潮。2004 年建设部又出台 126 号文市政公用事业特许经营管理办法，加之 2004 年国务院颁布的国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年 20 号），明确规定“ 放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，在此背景下，BOT 模式进一步推动，并衍生出 BT 模式。兴起：随
3、着 2008 年金融危机的爆发，我国也推出了四万亿经济刺激计划，BT 模式作为政府的一种新型投融资模式，被各级政府通过其平台公司大量应用，BT 模式犹如雨后春笋，数量越来愈多、投资越来越大、领域越来越广。退出：2012 年 12 月 24 日，四部委(财政部、发展与改革委员会、中国人民银行、银监会)联合发文关于制止地方政府违法违规融资行为的通知(财预2012463 号)，一般都称为463 号文，在该通知中，几乎全盘否定了 BT 模式的应用，通知中明确规定：除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务以及禁止
4、为 BT 模式担保等内容。由此开始，BT 模式开始消退，直到现阶段财政部所主推的 PPP 模式， BT 模式已经明确被排出在外。二、我国 PPP 模式的发展现状1.从国家层面力推 PPP 模式，发展迅猛2014 年 12 月，财政部政府和社会资本合作（PPP ）中心正式获批。2015 年 5 月 13 日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式，汇聚社会力量增加公共产品和服务供给。5 月 25 日，发改委建立了 PPP项目库，首批公布的 PPP 项目多达 1043 个，总投资为 1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域
5、。财政部的第二批 PPP 示范项目已经公布。2.现阶段 PPP 模式的现状现阶段国家力推 PPP 模式正处于原 BT 模式与 PPP 模式的过渡期，除了国家财政部公布的两批 PPP 示范项目以外，各级地方政府也规划了大量 PPP 项目，这些 PPP 项目多数还不是真正意义上的 PPP 模式，从集团目前实施和跟踪的情况来看，现阶段多数 PPP 项目实际应该算是包装成 PPP 的 BT、延期支付或垫资项目。 3.现阶段 PPP 模式面临诸多问题。受政策驱动， PPP 项目如雨后春笋般加速披露，然而，实际项目签约率却并不高。除了项目本身投入资金量大、回报周期长的特点外，还存在一些亟待解决的问题：（1
6、 ）无法可依。由于 PPP 模式官方正式提出仅是去年年底的事情，目前的 PPP 文件以引导性、指南类的文件为主，缺少有较强法律效力的对 PPP 模式的约束文件，存在诸多典型的法律问题需要国家层面进一步明确与完善，例如：“特许经营” 、“项目融资 ”与“PPP”定义的混乱问题。招投标是否获取特许经营权的唯一方式问题。关于程序和报批等，按照政府投资，还是企业投资做的问题。项目公司如何设立、出资问题。项目公司能否获得 PPP 项目的土地使用权的问题。项目公司能否拥有 PPP 项目设施的所有权的问题。PPP 项目如何融资的问题。PPP 项目能否采用 EPC 总承包的工程建设管理模式的问题。风险如何分担
7、问题。监管依据和立法原则问题。（2 ）国家各部委之间的权责亟待协调。财政部、发改委及各地政府纷纷成立相应的 PPP 管理机构，但中央 PPP 机构尚未成立，尚未确立一个整体治理框架。并且，部门间的政策还存在不一致和矛盾的现象。（3 ）地方政府的观念亟待转变。政府的角色与定位问题、服务理念的提升。（4 ）投资权益保障机制不完善。一是目前政府推出项目大多数是公益性项目，项目效益较差，一些效益较好的项目还由政府把控,优质的存量资产还未推向社会。二是政府的诚信问题，在实践中确曾出现过，因相关项目规划的调整、行政区划调整、政府换届、部门调整和负责人变更影响 PPP 合同的履行，有的政府直接违约，翻脸不认
8、帐。作为 PPP 模式的参与方之一，政府长期以来形成了较为强势的形象，回顾过去，地方政府朝令夕改、“国进民退”的案例也曾发生，这都增加了社会资本在投资前的疑虑。三是政府的偿还能力问题。由于赋予 PPP 模式融资工具属性，不少地方借特许经营名义，借 PPP 名义，又变相搞政府负债，而这些又没有纳入预算管理，与中期财政规划能否结合也令人担心，政府的偿还能力令人怀疑。国家鼓励以设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。产业基金本质上是一种新的融资媒介，由一家基金、券商、信托建立，以股权的形式介入项目公司，参与施工建设。表面上是表外融资，不增加地方债务，但地方财政多出具不具备法律效力的“ 安慰函”
9、，以土地出让收入作保，明为股权实为债权，增加了地方政府的隐性负债。(5)价格体制亟待理顺。根据监管要求，“使用者付费”将成为 PPP 模式的主要投资回报来源；同时，“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目”的一个重要特点便是“价格调整机制相对灵活”。可以说价格市场化是 PPP 模式推进的重要边界条件。而当下的公共服务产品，由于是政府定价，难以吸引私营资本进入。如若不能以市场化的方式建立起灵活有效的价格调整机制并依法落实，社会资本的合法利益则难以得到保障。2014 年 11 月 15 日国务院常务会议部署了近期加快推进价格改革工作，强调要以合理的价格信号促进市场竞争，破除垄断，撬动社会资本投资。发
10、改委正在加快深化能源、交通、环保、水利等价格形成机制改革，积极疏导价格矛盾，稳步放开与居民生活没有直接关系的绝大部分专业服务价格，加快促进社会资本进入相关领域。(6)金融体制亟待改革。采用 PPP 模式融资成本并不低，因为资本的本质是为了追逐利润，如果没有 8%10%的利润率是不会进入的，而融资难、融资贵的问题依然没有解决。项目运营主体（项目公司）利用资本市场直接融资的具体措施还待配套、完善。开发性、政策性金融机构中长期贷款政策和社保、保险资金 PPP 基金参与 PPP 项目的具体政策亟待落地。第二部分 集团公司的 PPP 业务一、集团公司发展 PPP 业务的背景（一）宏观经济形势下国内建筑市
11、场环境全球经济自 2008 年经济危机以来，复苏乏力，低位徘徊，中国经济增速也逐步放缓，财政收入增长亦随之减速，地方政府财政收支矛盾突出。据统计，“世界 500 强”榜单中，共有 115 家企业在 2015年制定了裁员计划。其中，29 家来自金融业，21 家来自能源业，美国成为裁员“重灾区”，前三季度裁员 49.34 万人，同比增长 2%。全国大型建筑企业从 2014 年下半年开始也随之进入了市场环境的冬季，截止到目前为止，大多数大型建筑业央企的市场业绩急剧下滑，有的甚至减薪裁员，俨然寒冬。财政部 11月 25 日发布的最新数据显示，2015 年 1 月-11 月间，国营企业收入和利润同比降幅
12、双双扩大：营收同比下降 6.1%，利润同比下降 9.5%。央企营业收入同比下降 8%，利润同比下降 10.4%。三季度国资委信息中心对 102 家中央企业问卷调查显示，六成以上认为“ 当前没有出现有利于企业生产经营的外部或内部因素”，市场需求仍然疲软，下行压力依然较大情况下，景气指数环比回落。下面通过一组数据来看一下目前建筑业市场环境的整体状况：（由于 2015 年各企业年报未发布，以三季度季报为例）中国铁建：2015 年 1-9 月份新签合同额 5,563.986 亿元，较上年同期减少 1.51。中国中铁：2015 年 1-9 月份新签合同额 5,515.6 亿元，同比减少 8.9%。中国交
13、建：2015 年 1-9 月份新签合同额为人民币 4,317.79亿元，同比增长 1.08%。（上半年同比下降 5.68%）中国建筑：2015 年 1-9 月份建筑业务新签合同额9， 552 亿元，同比下降 33%。中国中冶：2015 年 1-9 月份累计新签合同额人民币2,805.42 亿元，同比增长 15.2%（上半年签约 1772.50 亿元，较上年同期降低 0.6%）。，葛洲坝集团通过落实战略指导意见，强力推进 PPP 项目，在严峻市场环境下的逆势上扬。葛洲坝：2015 年 1-9 月份新签合同人民币 1738.7 亿元，同比增长 77.42%。（上半年同比增长 105.45%）（二）
14、集团公司传统业务市场情况集团公司一季度国内传统业务签约不到 150 亿元，公司全年投标签约计划为 1600 亿元，上半年国内传统业务投标签约占全年投标签约计划不到 10%，仅依靠国内传统业务显然已无法满足公司发展的需求。截止到 2015 年 12 月底，国内传统业务签约 680 亿元，站全年签约计划的 42.5%。国内经济增速放缓，传统的施工承包项目急剧萎缩，国家力推 PPP 模式，在目前的大环境下，不做 PPP，就无法实现产业结构调整、转型升级，无法完成年度经营目标。（三）战略指导意见由于国际国内宏观经济的重大变化，新一届领导班子上任后，公司适时出台了关于促进集团公司战略指导实施的指导意见，
15、对商业模式做出调整，有效整合和配置资源，积极开展 PPP 业务和特许经营等高端业务。（四）子公司 PPP 业务推进缓慢战略指导意见出台后，子公司积极开展了 PPP 业务，但由于在融资能力、财务分析能力方面略显不足，子公司的 PPP业务发展缓慢，大部分子公司一无所获。五公司签约的石首长江大桥、荆门南高速公路、基础公司签约的武汉地铁项目也推进缓慢。二、集团公司 PPP 业务运行体系的建立鉴于前述国内市场环境及集团业务的现状，PPP 业务收回由集团公司统一开发及管理。市场开发阶段：公司市场开发部负责市场开发，各子公司提供市场信息并进行配合招投标；项目实施阶段：公司负责投融资，PPP 项目管理部负责
16、PPP 项目的实施管理，子分公司负责具体工程施工。（一）集团公司直接管理 PPP 业务的优势一是能够发挥集团资源整合优势。PPP 项目一般体量较大，需要的资金投入、人才投入也比较大，实施 PPP 项目的归口管理，将更好地发挥集团当前强大的投融资能力和人才队伍优势,进一步提升项目管控能力，统筹优化各类资源配置，真正走上高端项目运作道路。二是有利于 PPP 项目的风险防控。业务上的归口管理将便于合理地借用外力外脑，组织卖家机构对 PPP 项目风险进行分类研究，制定一整套的风险防控体系，强化 PPP 项目的风险。三是有利于发挥集团总部和子公司各自的优势。通过归口管理，可以实现业务上的统筹协调，进一步
17、发挥子企业施工管理的优势，隔离资本运作风险，集中力量做好在建工程管理，最大程度获得施工利润。四是能够更好地统一布局。通过统一归口管理，便于集团统一规划，合理分配 PPP 项目业务，形成集团整体一盘棋的格局。五是有利于 PPP 业务的持续发展。集团 PPP 业务获取的利润，除合理的施工利润给承建的子公司外，剩余全部为集团公司所有，更有利于集团资金的高效利用，实现在 PPP 项目上的滚动发展。（二）集团公司 PPP 业务机构及职责为了改变子公司 PPP 业务发展不力的状况，积极稳妥的推进 PPP 业务，集团公司决定从总部层面操作 PPP 业务，从组织机构、人员、职责定位上进行了调整。先后成立了新兴（高端）业务市场开发领导小组、投资委员会 PPP 项目专委会、PPP 项目管理部筹备组、 PPP 项目管理领导小组、 PPP 项目合同谈判小组、PPP 项目管理部，对投资管理部、财务产权部、
