1、本科毕业论文（20届）民国初期奉化地方自治研究所在学院专业班级历史学学生姓名学号指导教师职称完成日期年月II目录中文摘要错误未定义书签。英文摘要错误未定义书签。一、绪论1二、近代中国地方自治的背景1（一）清民初实行地方自治的原因1（二）地方自治思想在清末民初的发展状况3（三）奉化实行地方自治的背景3三、民国初期奉化地方自治情况简述4（一）奉化实行地方自治的过程41、公益慈善方面42、教育方面63、社会风俗风貌改进方面7（二）奉化自治过程中遭遇的困境及原因81、奉化自治过程中遭遇的困境82、奉化县自治遭遇困境的原因探析9四、奉化地方自治的作用与影响11五、结语12参考文献13致谢错误未定义书签。
2、I【内容摘要】民国初期是中国社会的巨变时期，其政治、经济、文化等都随着社会的转型而急剧地发生变化并相互影响着，在这个特殊时期的历史背景下，从西方引进的地方自治制度再次成为我国社会舆论的焦点，并形成了一股强大的社会思潮。本文通过对奉化地区地方自治实行的原因、过程以及结果等方面的分析研究，探讨总结了地方自治对奉化地区带来的作用和影响，并从中得到启示。【关键字】奉化县；县议会；参议会；地方自治。民国初期奉化地方自治研究II【ABSTRACT】THETHEEARLYREPUBLICOFCHINAISTHECHINESESOCIETYOFCHANGEPERIOD，THEPOLITICAL,ECONOMI
3、C,CULTURALANDOTHERSOCIALTRANSFORMATIONANDWITHCHANGEDRAMATICALLYINTHEMUTUALINFLUENCE,ANDTHESPECIALPERIODINTHEHISTORYBACKGROUND,WESTERNIMPORTEDFROMCHINALOCALAUTONOMYHASONCEAGAINBECOMETHEFOCUSOFPUBLICOPINIONANDFORMEDAPOWERFULSOCIALTHOUGHTTHISARTICLETHROUGHTOTHEFENGHUAREGIONSLOCALAUTONOMYCAUSES,PROCESSE
4、SANDRESULTSOFANALYSISANDRESEARCHASPECTS,THISPAPERSUMMARIZESTHEFENGHUAAREAOFLOCALAUTONOMY,BRINGTHEROLEANDIMPACTOFANDDERIVEINSPIRATION【KEYWORDS】FENGHUACOUNTYCOUNTYCOUNCILTHECOUNCILLOCALAUTONOM1一、绪论近代意义上的“地方自治”是指西欧资产阶级革命初期为了反对封建专制、争取参政权力而创立的一种地方性政治体制。其核心精神是，建立一套社会普遍参与的地方政治机制，实现资产阶级的民主政治。1鸦片战争以后，中国陷入了严重
5、的内忧外患，国家发展举步维艰，一些有识之士为了寻求救国富民之路，积极向西方学习，探索并发现了一条立宪救邦之路。而随着民族危机的不断加深及西学东渐的发展，西方的立宪制度也为广大人民所熟悉。清廷为了维护自己的统治，于1906年颁发了宣示预备立宪谕，“预备立宪”由此开展，在全国大地上特别是经济较为发达、政策相对开明的东南沿海地区相继出现了“地方自治”。然而清政府筹备立宪中开展的“地方自治”，虽然也是在近代民主思想潮流高涨的基础上展开的，但其真正目的并不是“实现民主”，而是打着民主的幌子来加强自己的统治，是对民主思想的一个扭曲，2故清政府“预备立宪”中的“地方自治”完全是为了应对民主思想潮流而开展的骗
6、局。1912年，辛亥革命爆发，孙中山建立的中华民国虽然是一个半封建半资本主义的国家，但它使得中国的资产阶级力量迅速壮大，资产阶级要求民主的脉息由微弱逐步增强，要求参于政治、分享政权的愿望愈发强烈。正是在这样的基础上，清末推行的“地方自治”真正形成一股强大的社会风潮。二、近代中国地方自治的背景（一）民初实行地方自治的原因“在中国古代历史上并无近代意义上的地方自治，中国古代的地方自治就是官治”。3也就是说，在我国古代，国家通过委任官员管理地方事务，在委任官无法进行地方管理时时常依靠士绅等地方势力来推行国家政策、管理地方事务，由此可见，这种官绅合作治理也应该归纳为一种国家性质的行政行为。19世纪末2
7、0世纪初，随着西学东渐，西方传教士们将西方一些先进的政情信息带入中国，其中就包括近代意义上所谓的地方自治。然而当时中国正处于封建专制制度的最高峰，故这些学说在中国还未大范围传播就遭到了统治阶层的刻意压制而被扼杀于萌芽状态。所以，地方自治思想在鸦片战争前并不为人所熟知。那么，地方自治思想为何又会在清末民初时期形成一股强烈的社会思潮呢笔者分析有以下几个因素首先在经济方面，清末洋务运动和中日甲午战争的失败刺激了民族资本主义的发展，使其在1马小泉国家与社会清末地方自治与宪政改革M开封河南大学出版社，2004，232郑永福评清末筹备立宪中的地方自治J中州学刊，19843113隆奕试论南京国民政府地方自治
8、立法D西南政法大学硕士论文，20041219世纪末20世纪初有了一个飞速的发展。主要表现在民族资本主义企业不断增多，资本力量逐渐雄厚，民族资本主义工业的生产能力得到了很大的提高，这使得民族资产阶级的力量逐渐壮大。而伴随着民族资本主义的发展和其在经济比重中的不断提高，民族资产阶级的政治思想和阶级意识也逐渐成熟，开始希望能够参与地方政权，提高政治地位，对维护本阶级的政治、经济利益有了更深刻的想法。再加之西方自由民主思想的传播，民族资产阶级思想渐渐觉醒，越来越深刻地认识到，必须反抗发展过程中所遭受的国内封建统治阶级与外国资本主义的压迫剥削。所以使得维护和发展本阶级的利益，争取一定的政治地位、进一步壮
9、大阶级力量的意识不断发展，逐渐形成一种强烈的参政意识，地方自治思想即是其产物之一。其次在政治上，19世纪末的清政府一方面受到外国侵略势力的干扰，一方面又受到资产阶级改良派和部分官吏呼吁改革的压力。为了维护自身统治，清朝统治者于1906年9月宣布“预备立宪”，地方自治就是其中的一项重要内容。这举措使资产阶级立宪派受到极大的鼓舞，在东南沿海纷纷要求实施地方自治。清政府实施“预备立宪”的最初目的不过是想借立宪之名来抵制革命，巩固其专制主义的统治。所以，预备立宪中的地方自治根本未展开实施，为了敷衍地方资产阶级，清政府推说此次“预备立宪”只是“仿行宪政”，后又借口“规制未备，民智未开”等只能先作预备。然
10、而到了1908年，由于清政府国内外政治形势日益严峻紧迫，同时国内立宪派又不断进行颇具声势的请愿活动，清廷被迫于8月27日颁布钦定宪法大纲，后又于1909年1月18日颁布了宪政编查馆订立具有地方自治法律性质的城镇乡地方自治章程和城镇乡地方自治选举章程，但清朝地方官员并未按照自治章程中的规定开展实施。宪政编查馆奏核议城镇乡地方章程折中也明确指出“自治之事渊源于国权，国权所许而自治之基乃立，由是而自治规约不得抵悟国家之法律，由是而自治事宜不得抗违官府之监督，故自治者乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词”。1毫无疑问，清末“筹备立宪”中的地方自治只是一场骗局，它只是清廷基于“社会激愤情绪和社
11、会浪潮的冲击”而被迫作出的让步。然而清末的“地方自治”在全国范围的实行并不是一点益处也没有。它使资产阶级尤其是那些上层资产阶级看到了参与地方政权的希望；自治条例中各项章程的公布，也使资产阶级的一些政治活动变得合法化，从而进一步促进资产阶级力量的壮大，为辛亥革命的爆发铺平了道路，也为辛亥革命以后民国政府实行地方自治奠定了基础。如浙江省在光复后，就是根据清末的地方自治条例制定了省约法，成立了省议会、各县县议会及参议会等。第三是思想的觉悟。鸦片战争中西方国家用船坚炮利打开了清王朝对外贸易的大门，同时也敲醒了一部份沉溺于天朝上国自居的知识分子和爱国之士，他们纷纷“开眼看世界”，将注意力集中于寻求救国之
12、路的西方民主政治制度上，希望通过学习采用西方先进的政治制度挽救中国的悲惨命运。与此同时，在19世纪中后期清廷在剿灭太平军的过程中允许发展地方团练，地方督抚乘机扩张自身势力，在全国各地形成地方性武装力量，地方势力的膨胀直接威胁到封建的中央集权1故宫博物院明清档案部编，清末筹备立案档案史料下册，7253制度，其直接影响是使地方社会和清中央政府的离心力加剧。“中央政府，其势常与民悬”（严复语），旧的行政管理体制已不适应当时的社会状况。因此，地方自治思想的传入适应了当时社会政治发展变化的需要，同时也是一些有识之士努力追求的结果。（二）地方自治思想在清末民初的发展状况19世纪中后期，早期维新派思想家马建
13、忠、郑观应等人便早早地接受并宣传地方自治思想体制。到了20世纪初，一股寻求地方自治的热潮席卷中国，如戊戌变法时康有为在上清帝书中把设民政局督办地方自治事宜列为变法维新的目标之一，他指出中国政体上的最大弊端就是“官代民治，而不听民自治”，梁启超、谭嗣同、黄遵宪等也提倡“专以提倡实学，唤起士论，完成地方自治整体为主义”。1在此期间，“自治研究会”、“自治学社”等一些机构不断设立，为早期的一些地方士绅尝试开展地方自治提供了基础。据不完全统计，中国在1908年以前成立的自治会就大约在五六十个左右。2然而，无论是康有为、梁启超等资产阶级维新派，还是章太炎、黄遵宪等社会上有识之士，都不及后来孙中山的地方自
14、治思想对当时的社会产生的巨大影响。众所周知，三民主义是孙中山思想的核心，而民权则是三民主义的核心。民权思想中的“选举、罢免、创新和复决”四大直接民权的实施是以地方自治为基础来实现的，孙中山将直接民权与革命程序论相结合来强调地方自治。地方自治思潮是清末一股重要的社会思潮,它反映出中国资产阶级要求参于政权、分享政权的强烈愿望,深刻表明了中国资产阶级在思想政治上的逐步成熟。它推动了大部分资产阶级为实现这一愿望掀起了一个颇具声势的地方自治运动,迫使清政府不得不实行部分的让权,为清末的立宪运动奠定了必要的基础,同时亦使地方自治制本身在立宪运动中得到很大的发展地方谐议局的和中央资政院的设立使资产阶级参与政
15、权的愿望部分地得到了实现。由此可见,清末地方自治思潮具有极大的政治现实性与实践性,而不是一种仅仅停留在理论阶段的认识性思考。（三）奉化实行地方自治的背景钱塘江之畔的奉化山川秀美，文人辈出，在历史上多次归属于宁波。而地处东海之滨的宁波，又是中国最早开放的贸易口岸之一。清朝后期，很多宁波人苦于生计，背井离乡，来到上海打拼，逐渐形成了闻名于世的宁波帮（人们将旧宁波府所属的鄞县、奉化、慈溪、镇海、定海、象山6县在外埠经营的商人，称为宁波帮），创造了浙商创业史上的一个奇迹。由于宁波特殊的地理优势和宁波商帮崛起的推动，使得宁波以及周围地区地方士绅商人的势力逐步成长强大。如此时，宁1闫婷婷论民国的地方自治D
16、西北大学硕士论文，200732沈怀玉清末地方自治之萌芽（18981908）C中央研究院近代史所集刊台北，1980，3174波江北地区外人居留地繁荣发展，外国教会及其教士在这一地区积极从事文化教育、医疗及其他公益活动。1一种完全不同于传统文化的西方文化通过种种物质或精神的载体直接呈现在宁波人的面前，不断地推动着宁波走向近代化。加之当时外国武装力量的进逼使得民族危机不断加深，国内改革呼声的不断高涨，都为地方自治运动在宁波的兴起提供了有利条件。根据现有史料记载，宁波地区早在清末时期就已有一批由民间发起的自治组织。在清廷宣布预备立宪的光绪三十二年（1906年）十月，宁波地区地方自治会就稍具雏形，例如，
17、在鄞县地区由范清笙等人筹议设立了鄞邑自治会，镇海张水云等发起设立了风俗改良会，以及后来在慈溪成立了由陈谦夫等人发起组建的慈西公益社等。这些具有地方自治性的组织在日常生活中影响着社会的方方面面，同时由于它们的建成发展引发了周围地区地方士绅成立具有地方自治性质自治会的热情。处于宁波周围的奉化地区也受到周边其影响，纷纷成立了各种类型的自治会，且在其它地区自治会的基础上有了发展创新，据当时东方杂志记载，奉化县自治会系由士绅江迥因召集众绅筹设，议定先由长寿乡办起，公举孙鋆等4人为乡董，并举段董13人，村董156人，拟定自治宗旨，互助劝行，经费由各乡摊派2。由于其代表人数由村董、段董到乡董，层次清楚，含有
18、分层选举的意味而被台湾学者李国祁认为是清末各地设立的自治团体中较有维新立意的。这些自治组织大多数都将移风易俗及兴办社会公益事业作为关注重点，随后官办的自治机构也纷纷地设立起来。三、民国初期奉化地方自治情况简述（一）奉化实行地方自治的过程清末民初时期，地方自治思潮不断涌起，为顺应时代发展潮流，奉化县（1913年属浙江省第四地方；1914年属会稽道；1927年废道，直属浙江省）于1912年先后成立奉化县议会和参议会，并积极开展地方自治的相关活动。虽然在1914年4月，袁世凯下令停办清末以来的地方自治，“惟县与城镇乡则改选为委”即改组成立县、乡自治委员会，自治委员由县知事委派。3但到了1922年，奉
19、化县议会、参事会（由参议会改名而来）依然恢复成立，并提出一系列进行地方自治的议案，议会议案主要包括公益慈善、医疗卫生、教育和改进社会风貌（移风易俗）等方面内容，对当时奉化地区的社会产生了极大的影响。1、公益慈善方面地方自治是民主政治的重要内容和基础，也是清末以来影响地方慈善公益事业的重要政治因1佚名江北60年发展历程记实N中国宁波史志网，2010，12林静俊、孙善根民初奉化地方自治史料集M香港中国文化出版社，2009，23林静俊、孙善根民初奉化地方自治史料集M香港中国文化出版社，2009，25素。根据光绪三十二年（1906）清廷颁布的城镇乡地方自治章程，“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为
20、主”。1其所谓的“自治范围”包括了慈善公益事业。清末民初开展的地方自治运动有力地推动了奉化地区的慈善公益事业。奉化县的议员多由热心社会公益事业的本地人士组成，各地自治委会委员也大多数由当地享有声望的士绅商人担任，他们大多数都经常和下层人民打交道，比较体恤穷苦百姓，因此，当清廷颁布宣布预备立宪后，他们纷纷募集资金建立了养济院，公益医院、贫民习艺所等，使该地区的孤贫人群、穷苦百姓的生活得到了一定的保障，为奉化地区自治的发展作出了很大的贡献。为更好的推行实施地方自治中慈善事业的发展，他们可谓尽心尽责，献计献策。例如，民国元年六月份县议会会长孙保以及参议员郑锡康、吴康瑞、沈一梅等人在县议会原来议定的办
21、法基础上制定了更加详细地执行方案。县议会原议办法为“查得该院现存孤贫男女额数计共十四名，各自今年夏季为始，每名分给大洋六角，全年核计洋三十三元六角，由县税项下支给，以后缺额不补，照数扣除”。现议决的执行方法，其内容为（一）由县知事发给告示一道，张贴养济院门首，晓谕住院孤贫。（二）孤贫赈款，定于阴历二月、五月、八月、十一月四朔日为按季发给之期。（三）由县知事知会自治委员，按照定期，由会计员转行发给。（四）自治委员应与民政科接洽，查明现有额数是否原名，按季应开具花名，分别男女，缮造清册，并取具孤贫领给，送县存查。（民国元年六月抚恤养济院孤贫议案）。2从上文的办法中可以看到，在原议办法的基础上更加详
22、细地规定了具体的实施步骤，制定了发放赈款地时间以及规定了发放人员等，也对其孤贫身份的核实更加严格，使其具有更大的操作性，为抚恤养济院孤贫提供了政策上的保障。此外，奉化地区自治在慈善方面除了单独实行公益事业以外，还与周围其他地区进行合作，进行慈善募捐等活动。如在民国十一年时县议会提出了鄞奉公益医院常款议决案。议决案中提到，由于医院是卫生事业重要机关之一，也是维系人民百姓生命的机构之一，所以一定要保障医院经费的充足，随时更新替换医院的设备，才能给人民带来更大的利益。议员王子详针对当时奉化只有一所年年依靠零星的募款来维持生计的医院提出建议即由地方捐与地方公款各承担费用二千金来保证医院经费。有些议员认
23、为虽然公益费用用于卫生事业，捐款十分必要，但鄞奉医院按照实际情况并不需要四千金。又因鄞县已经决定每年补助该院五百金，根据记载的治疗人数来看，奉化的人数是鄞县的三倍，所以应该捐的更多。考虑到奉化地区并没有提案多公费剩余，所以只能从民国十一年开始，奉化县税项下每岁拨充一千元；该款分春秋二季各支给五百元，由该院董事具领。但是由于当时该年度的预算尚未编制，财力充虚难以预量，所以要根据实际情况酌量减少（议决预算时公决减为八百元），后又在附议鄞奉公益医院常款案中将补助常年经费减为六百元。从上述文字来看，虽然后来真正捐助的款项仅是六百元，但也充分证明了奉化地区在自治过程中十分重视并积极推动慈善公益事业的发展
24、，关心贫苦百姓的健康和生活。1马小泉地方自治晚晚清新式绅商的公民意识与政治参与J天津社会科学，199741092林静俊、孙善根民初奉化地方自治史料集M香港中国文化出版社，2009，2362、教育方面教育是社会发展的基础，是国家发展的希望。清末时期我国屡屡战败受挫，除了制度落后之外科技也相对落后，而科技的落后归根结底是因为教育的落后，人才的短缺。奉化地区十分重视教育的发展以及人才的培养。在民国元年到民国十二年的奉化地方自治机构县参议会议决案80余条议案中关于教育的议案就有20余条。这些议案分别涉及教育经费的补助、学校硬件设施的完善、教师质量的提升、教学质量的考核以及教育教学的规范化等方面。（1）
25、补助教育经费县参议会作为奉化地区自治的代表机构，十分重视奉化地区的教育，但是教育的发展离不开资金的保障，所以奉化县参议会会议决案中多次提到给学校增加经费，如在民国元年五月份的县参议会议决案中提处补助作新女校经费议决案中提到县议会原议办法查旧时学署有儒一户田六十余亩，土坐南渡及柳家塘下地方，每年约租息二百余金。今学官既废，此项公产移作女校经费，自属正当办法，不足则由县税项下提拨一百金以补助之。1根据此议案提出了执行方法查儒一户田租谷九千七百余斤，近年谷价昂贵，值洋两百余元。学田众户租谷一万四千余斤，值洋三百余元。洒扫职田租谷两千五百斤，值洋五十余元。又西溪便田洋七元五角。学署西首园租洋十二元，学
26、署每年入款通共五百六十七元。查今年出款给发单级学校洋一百四十元，修葺圣宫及洒扫费洋一百元。完粮收租置器等费洋一百元。春秋两次丁祭费洋一百二十元，通共计四百六十元，则所余仅百数元耳。今年作新女校经费暂定儒一户田租项下补助百元，由自治委员给发（该田议归自治委员经理）。县税项下补助百元由财政科给发。该校账目年终交县议会决算。如再不足，由县议会设法补助之。至来年单级学校停给，可将儒一户田租洋悉数补助该校。然嗣后风气大开，各区女校皆次第兴办，则作新即不得为阖邑公共机关，此项补助费亦失其效力。2紧接着，在同一年六月份又提出了补助县立高小学经费议案，即为了维持龙津、凤麓两个学校能否维持学校的日常开销，决定应
27、该由县税项下拨出经费以维持。经过讨论，得出的议决执行方法为“原议补助县立高等小学校经费洋八百元，应分三次由财政科发付。第一次阴历七月末号发付洋二百元，第二次九月末号发付洋二百元，第三次十二月末号发付洋四百元”。3而后在民国二年的六月份的议案中的改革作新女校案中又提到了给女校增拨经费三百元，由县项下拨；对于小学经费补助方面规定“补助小学经费共计洋六千零六十元，除拨给高等小学洋二千四百元外，尚余洋三千六百六十元（数内指定二百元为女高小校经常费，限自民国三年起支本年度暂归补助初等小学之用，互详本届议决改革作新女校案内执行方法第八条）此数以全县初等小学校学生人数平均支配之。”4在同年八月又提出添补五校
28、经费案，可以看出当时奉化县1林静俊、孙善根民初奉化地方自治史料集M香港中国文化出版社，2009，62林静俊、孙善根民初奉化地方自治史料集M香港中国文化出版社，2009，73林静俊、孙善根民初奉化地方自治史料集M香港中国文化出版社，2009，154林静俊、孙善根民初奉化地方自治史料集M香港中国文化出版社，2009，947议会、参议会对教育事业给予大量资金上的支持。（2）完善学校硬件设施学校教学设施的完善是一个学校进行正常教学的保证。历朝历代政府及学校自身都十分注重学校硬件设施的建设，民国初期奉化地区也是如此。民国二年三月提出添筑作新女校舍案提到由于女校女生已经九十余名，然而校舍十分狭小，希望县参
29、两会通过建造宿舍的请求并得到批准。此外，在民国二年八月的参议会议决案拨给县高小校置备标本仪器经费案中提出“学校现有金额入不敷出，依赖于下一年的存款而勉强维持，然而学校里器具陈旧，需要修缮或者更换，希望县税项下或递补金项下酌拨四百元来用作办理校具的费用”。经过县会一再商量，建议从抵补金附加税项下筹拨洋二百元以资补助，奏请知事照会自治委员，于本年八月末悉数下发，并且通知该校校长向自治委员领取资金。从上述两则议案中可以看出奉化自治委员会十分重视本地区教学设施的更新和配备。（3）提升教师质量清末民初，奉化地区的各校中教师的学历仅仅只有小学毕业，且成分复杂。有的是以前的私塾教师，有的是前清诸生童生，缺乏
30、现代教学的经验，甚至有些教师滥竽充数，根本没有教书授学的资格，贻误非浅。故在民国元年，奉化县议会议决慎选小学教员案，提出慎选教员宜从检定入手，惟师范人材现尚缺乏，所以检定方法不能过于严格。凡是高等小学以上的毕业生、或与高等小学以上毕业相当的资格以及在教学岗位任教四年以上的人，均可以免检。此外的教员只有通过考试且合格以后才能获取证书，方获资格应聘。同时也规定各学校教员若没有证书或者没有相关证明的话，经调查员报告教育会，请知事将其斥退并让教育科通告各处校董，不得再聘。除了上述三方面的内容以外，县议会及参议会也十分重视奉化地区教育教学的规范化、教学质量的考核等方面，并对此做出一系列的规定，如于民国元
31、年提出的教育科增设调查员议决案之执行方法、取缔私塾议决案之执行方法、设立教育会议案之执行方法、取缔冒名学校案等议案，以及民国二年提出的设立学务委员会案和考验各校成绩案等。3、社会风俗风貌改进方面自古以来风俗随着时代的变迁而不断地变化，然而在民国政府成立初期，前清遗留下来的恶习仍十分普遍。奉化县议会认为一切封建制度遗留下来的浇风薄俗都应予以革除，一些不符合民国时期所提倡的文明、科学精神的应予以改良，故提出了一系列关于移风易俗的议决案。其中在民国元年七月奉化县参议会中集中提出了几条款项如节俭婚嫁费用案、节俭丧葬费用案、禁止妇女缠足案、严禁花会串客案、禁止妇女宿山案、严禁灯戏案、戒吸卷烟案、严禁开场
32、聚赌案等，并分别提出了改良方法。如在节俭婚嫁费用案中提出“一、解火饭、享先酒均宜节省；二、规例酒概行革除，虽亲族亦不能；三、舆送娘等酒食宜合六七人为一桌，不8得以一人占一桌席；四、客酒价目每席不得过二元之数；五、亲戚贺礼不得过一元，友邻不得过四角、六、妆奁嫁物但期适用，毋庸过于求丰；七、聘金、六礼、首饰等物随男家酌送，不得由女家多方需索；八、望娘、盘满、月担等物概从节省。”1通过这一系列办法来达到抑制婚庆大肆浪费而崇尚节俭的目的。又如为了打击迷信势力提出禁止妇女宿山执行方法“一、由县知事出示严禁，责令家长不得纵容妇女借经忏佛会之名到寺住宿；二、移知佛教分会，饬令各寺院不得再有容留妇女宿山情事，
33、违者均应处以相当之罚。”2“童养媳”作为封建制度的产物之一，受尽封建礼教的残害，一经领养便受到虐待，加以横刑，挨打受骂或者绝其饮食，此种恶习不断效仿，现象比比皆是。为了杜绝这种磨灭人性的现象不断发生，县议会提出了严禁凌虐童养媳案。其实行办法为“一、请县知事出示晓谕，凡有凌虐者经宗房报知本乡自治局，经局董等查有实在凌虐情形为亲族所共知，应准女之父母叔伯兄弟收领回家，并由局请县知事追还婚书，断令离绝，所有聘金食资概不偿还；二、不顾媳之生命忍施毒手，以至奄然毙命者，责令宗房里邻人等缚送县署，科以抵偿之罪。”3对一些封建陋俗的禁止以及改良标志着时代的不断进步，且在解决方案中无不蕴含着“以人为本”的色彩
34、。（二）奉化自治过程中遭遇的困境及原因1、奉化自治过程中遭遇的困境（1）知事与议会冲突不断奉化地区在自治实施过程中并不是一帆风顺的，而是充满艰辛和曲折，其自治活动在20年代之所以引人注目的原因之一就是当时议会与行政当局冲突不断，甚至引起了“官民决斗”。如在1922年发生的知事与议会相冲突的事情中，新知事袁思古在上任后全然不顾民意，以参事会会长的名义将奉化县各议决且已经执行的议案推翻，而且还否认已经议决预算案。此外，他还将前知事所决定并且已执行的工程责令停止，而获准迁移的却下令不准迁移，倒行逆施，滥用职权，专制霸道，妒视自治，十分不顺从民意，使群众对此大为不满。官民的决斗由此产生，知事和议会的冲
35、突连续不断。参议会庄会长无法容忍知事横施官力，摧残民意，所以决定赴道省，呼吁道省两县联会，声罪致讨。而袁知事也深知自己违背法令，民怒难犯，就极力挽留庄，希望能和平了结此事。但当时地方民众情绪激昂，决定开会来集体讨论下如何对付袁知事；同时奉化旅镇教育界等一些组织也强烈抗议，在当地引起一大片反响，媒体纷纷追踪报道最新情况。（1922年10月份的时事公报中对此事件进行了连载报道，其中10月4日报道民意官力大决斗，8日报道民意官力大决斗（二），14日报道民意官势之大决斗（三）。1林静俊、孙善根民初奉化地方自治史料集M香港中国文化出版社，2009，31322林静俊、孙善根民初奉化地方自治史料集M香港中国
36、文化出版社，2009，34353林静俊、孙善根民初奉化地方自治史料集M香港中国文化出版社，2009，36379（2）恶绅作祟阻碍自治除了知事不顾民意独断专行以外，恶绅也作祟阻碍自治。如在奉化县知事袁思古推翻县议会议决案中的培本蒙养园一案中即可体现事情的原因是县议会给参议会的函中说道“本月十二日，接准贵会钧函，谓蒙养园迁附作新女校，如速令该园迁移，未免太过于跼蹐之”等语。与事实不符（事实情况是在该年暑假期内，蒙养园应期装葺完全，且下发装葺费用一百二十大洋）。时隔三个多月，却说太过于跼蹐等语，可见是该园院长故意阻梗。然而俞国光（县前教育会会长）以县教育会会长名义，电呈省当道袒护蒙养园。这引起了当时
37、旅甬教育界人士王士毅等人的强烈反对和一致抨击。恶绅与其他官员为了一己私利的苟合以及不配合给奉化自治活动带来了些许阴霾，使其发展历程十分曲折。2、奉化县自治遭遇困境的原因探析自奉化县实行自治以来，屡遭困境。1914年，袁世凯下令停办各种地方自治，浙江省各地自治组织在无声中默默解散，“民气消沉”11916年浙江省议会得到恢复，地方自治运动遭受重创。1919年袁世凯开始酝酿政治自决，并于当年9月7日公布县自治法，这使得民族资产阶级有志之士看到了恢复地方自治的曙光，按照袁世凯教令第三十一号，该法自民国1921年在浙江所属各县施行，从此浙江的自治呼声迭起。然而自该法施行以来，议会与知事地矛盾不断，忽而权
38、限争议，忽而解释分歧，报纸唤传，电报迭见。尤其是奉化地区在20年代经常举行会议或与行政当局相冲突而在宁波相当引人注目。据史料显示，奉化县袁知事推翻各种议案，酿成城乡意见颇大。究其原因主要有二，一是自治法本身存在的缺陷。二是当时的公众缺乏民主参政意识。（1）县自治法存在的缺点首先，召集权的归属问题。2县议会既是自治机关，也是立法机关，而县知事既然是行政机关，召集议员实属议会内部行动，不应由县知事来实施。自议长选举产生以后，无论是通常会还是临时会，都应由议长发函召集，知事可以不必过问。且临时会是为了解决重大或紧要事务，如果由知事召集，倘若知事不准或延时召集时，必定导致延误大事。召集权的归属问题不明
39、确是造成奉化地区知事与议会冲突的很大原因。其次，县议会缺乏弹劾权。临时约法和省议会暂行法中皆有“参议会（省议会）对于大总统（国务员、省行政长官）认为有谋叛、失职或违法行为时，得提出弹劾案”。然而县自治法中却无此规定，若县知事有违法行为，县议会除了提起行政诉讼外，就没有其他办法。而从性质上来讲，国会、省议会、县议会均为民意机关，然而县议会却没有弹劾知事的权力。这是县自治法中存在的缺点之一。1陈堵廷、潘秉哲民国昌化县志卷十选举志M台北成文出版社有限公司影印，1973，2012022林静俊、孙善根民初奉化地方自治史料集M香港中国文化出版社，2009，23910再次，县议会未给予人们请愿的权利。临时约
40、法第十九条第七款规定“参议院得受理人们之请愿”。省议会暂行法第十六条第八款规定“省议会得受理本省人们关于本省行政请愿事件”。而县自治法对于此等规定含糊不定，并无明文规定。且本当时省沈省长解释县议会并无此权限，十足可以说明人们没有请愿的权利。第四，自治与官治混沌不清，主要表现为以道尹（民国时期的官名）为监督官署。议员是人民的代表，也是自治机关。然而在县自治法第六十三条中规定“县自治团体以道尹为直接监督”。这个监督权应该由人民所有，如果由道尹所有，而代表人民意思的议员就变成了道尹的顾问。第五，县自治法中县议会无质问权问题。若议会对于行政官厅行政行为有疑问，可要求其来回答，所以议员有质问行政官厅的权
41、利。而官厅对于质问，不仅有受理之义务，而且还有答辩及说明其理由的义务。然而实际上县议会并没有质问权，故造成知事可以不顾民意为所欲为。以上几点都是县自治法中的缺点，除此以外还有“查办官吏纳贿违法的请求权”问题、“县自治法的解释权归属”问题、“议长的权利”问题等，这些问题都造成了奉化县实行自治屡屡受挫的原因。（2）地方自治缺少良好的文化环境和民众基础第一，民初奉化地区地方自治缺少民众的广泛参与。民初，虽然西方的民主法治以及宪政的观念已经传入中国，但这些新思想也多数只受开明之士和精英阶层所赏识，并没有达到全民接受的程度。大多数民众对此知道甚少，再加之当时的普通民众长期生活于专制政体之下，根本谈不上对
42、政治的参与意识以及行驶自我权利的意识，尤其是农民在地方自治和其他国家事务面前表现得麻木冷漠。1在当时经济落后、文化教育不发达、民众素质相对较低的奉化地区，其参政意识的发展水平比较低下，这无形中阻碍了地方自治运动的发展。第二，中国长期以来的封建集权体制使得地方自治缺乏生存的基础。西方的地方自治经历了漫长的发展阶段而逐步形成，使中央与地方在宪法的框架下进行分权的政治结构。地方自治的产生和发展要有市民阶层的出现，要开放参与民主政治的途径，更要培养公民良好的参政意识。而中国自秦汉以来，中央集权制度延续数千年，专制体制、中央集权的大一统政治以及传统的乡绅治理结构已经深深根植于社会中，国民在正常生活中既无
43、民主又没有自由，只是被动而且安心地接受专制制度的统治。因此民国初期地方自治制度在推行过程中处处遭遇到了浓厚的封建传统思想的抵触和排斥，面临了极大的困境和挑战。正如如荆知仁先生所说的“由专制到民主,乃是一种文化的蜕变,生活方式的调整。民主政治的艰难,不在于它运作上的那种程序,而是由于它所需要的那种普遍的社会条件不易具备”。21马迪论清末地方自治的困境J湖北成人教育学院学报，20103682荆知仁中国立宪史M台北台湾联经出版公司，1984，16911四、奉化地方自治的作用与影响虽然民国初期的地方自治有着很多的不足和偏差，但当时此举对于反抗封建主义和帝国主义作出的不懈努力仍然起了十分重要的作用。民初
44、引发的地方自治思潮引发了当时学者对此进行激烈的争论并得出很多不同的观点，现引用东方杂志第4卷第12期转录的解释地方自治之意义及其分类一文，从八个微观方面较为详细地论述了地方自治“所生之利益”。文章说，“广行地方自治后，其所生之利益，不胜枚举，今举其最要者，约有八端（一）能自知其地之需要，急起而为之谋以应指亦最为细密，非他人所能及；（二）留意地方有才识者，以增值地方之富源；（三）不蒙中央政府之恶政，而得保全其幸福，；（四）得使人民练习政治，举各地之政务，任其自治，使人民与政务亲接，可使知政治为何物，以增长人民之权利心；（五）节省政费，以本地方之人民，任本地方之政务，则费用自减，且多无给之名誉职，
45、任公共之事务，其节省更不待言；（六）调和官民之利益，盖官治因官民之利害感情各异，不免有因病隔而生冲突之弊，；（七）促社会及个人自由之发达进化；（八）养成人民之公共心，人民惟知个人之利益而无公共心此地方自治所以大有益于国家也。”1除了上述所提到的几点积极因素之外，奉化地方自治根据该地区地方自治所产生的影响来看，还有以下几点作用首先，地方自治是奉化地区发展经济、增强经济实力的有效途径。从民国初期奉化县议会参议会的各类议案来看，奉化地区自治会十分注重经济的发展，提出了一系列发展经济的议案，其中单单就农业方面的议案就有数个，如于民国元年十月提出县议会议决农会经费案、参议会议决农会经费案，又于次月提出劝
46、农民减种穤谷案，于民国十一年提出水稻易种议决案等来促进本地区农业的发展。农业是国民经济的基础，农业发展了，才能进一步促进经济发展。其次，地方自治为奉化地区的文化教育带来了有着一定的促进作用。经上文中提到，奉化地区十分重视教育的发展、人才的培养，通过各县议会参议会来不断投入经费来支持家乡的教育事业，创造各种教育条件，来保证受教育者的良好的学习氛围，从而提高国民受教育水平，提高他们的素质。此外，慈善事业的不断实施，更为奉化地区的人民创造良好的生活环境。最后，地方自治培养了人民的公民意识，使人民责任心增强，正如康有为认为的那样“欧美各国之所以富强，皆以民为国政也。人人有议政之权，人人有忧国之责，故命
47、之曰公民。”同时也培养和锻炼了当地人民的政治能力，为伸张民权提供了途径。如上海之广帮、浙帮、苏帮、徽帮、闽帮，则以地聚众而自治；钱业、丝业及广东之七十二行，则以业聚众而自治之。2奉化地区的自治活动之所以在20年代的宁波相当引人注目，其中一个原因即是议会与知事的冲突不断。如19221解释地方自治之意义及其分类N东方杂志第四卷第12期2马小泉公民自治一个百年未尽的话题读康有为公民自治篇（1902）J学术研究，2003109912年10月份的时事公报所报道的那样，知事推翻了众多议案，独断专行，仇视自治。我们的人民面对恶势力并没有就此罢休，而是不断地伸张自己的权利，通过县议会、参议会与知事这种违背历史
48、潮流的行为斗争到底，这在刚结束封建时代仅处于民国初期的人们是十分难得的。而正因为如此，才更显示出奉化地区人民的参政意识和民主意识相对比较浓厚。五、结语地方自治理论从西方的传入到广为人知，从清末的尝试到民国初期的真正投入实践，表明了它适应了中国社会发展的需要，民族危机为地方自治理论的传播和发展壮大提供良好的时机，中国资本主义的发展、资产阶级的壮大为其从理论到实践的转变提供了必要的生存土壤和阶级基础。奉化作为我国最早展开对外贸易的地区之一，由于其特殊的自然地理优势和商帮贸易因素成为最早接触西方先进思想的地区之一，西方先进的政体制度形式在此广泛传播，同时地方自治体制理论逐渐为当地士绅和资产阶级所熟悉
49、，此后由于清廷的预备立宪的开展，奉化地区率先成立了具有地方自治性质的机构，成为中国实施地方自治的先驱代表之一，虽然其地方自治的实施也遇到了种种挫折和困难，但都能一一克服，尤其在教育和慈善方面取得了不错的成绩。总的来说，通过对地方自治的实践使我们获得了一定的经验教训，我们可以从中学习到如何正确处理中央与地方的权力关系，如何在实践中处理好官与民之间的利益关系。而当时奉化民众在遇到挫折时勇于创新的实践精神，值得当今我们每一个人去深思。13参考文献1徐秀丽中国近代乡村自治法规选编M北京中华书局，2004，1952052朱英试论清政府地方自治政策极其影响J史学月刊，1985537393杨秀祖、晓战清末的地方自治思潮及其特征J通化师院学报，1995174754林静俊、孙善根民初奉化地方自治史料集M香港中国文化出版社，20095马小泉国家与社会清末地方自治与宪政改革M开封河南大学出版社，20016梁景和清末国民参政意识研究M长沙湖南教育出版社，19997魏光奇官治与自治20世纪上半期中国县治M北京商务印书馆出版社，20048刘小林、梁景和论清末地方自治思潮J学术论坛，1998（2）96999马小泉地方自治，晚清新式绅商的公民J天津社会科学，1997410510810郑永福评清末筹备立宪中的地方自治J中州学刊，19843111211丰箫近代浙江省地方自治制度与实践J史
