1、降低能源消耗需要做什么 4 月 13 日 星期五 林伯强 厦门大学中国能源经济研究中心 中国政府提出 “ 十一五 ” 期间将实现降低能源消耗 20%的目标，降低能耗已逐渐成为共识，上升到国策的高度。 国家发改委 表示能耗指标将成为 今后项目审批的强制性门槛，将实施固定资产投资项目的节能评估和审查工作，完善主要工业能耗设备和产品能耗范围，出台有关的能源价格政策和财税政策。节能在中国是一个时髦但不好解决的问题。当然政府还可以做很多，但如果不进行相应的改革，许多节能措施因与目前的政治经济体制可能有冲突而收效甚微。 中国经济 增长模式的主要特征是投资推动和高增长。近三十年来，国内生产总值增长率年均为
2、9.5%；在大部分时期，投资在国内生产总值中的比重大于 40%；现在接近 50%。中国经济中最为重要的是重工业。在 1985 年，重工业比重占国内工业总产值的 55%。 1990 年降到 50%，2000 年回升到 60%， 2005 年高达 69%。在经济增长和城市化进程引起的大规模基础设施投资的推动下，重工业在近几年经历了最快速的发展。 为何中国需要这么多高耗能产业？预计到 2020 年，中国人均 GDP 将达到 3000 美元，成为中等收入国家。中等收入国家的一个主要特征即城市化进程。根据目前中等收入国家城市化的要求来估算，如果中国要在 2020 年成为中等收入国家，大约 3 亿人口将迁
3、移进城市居住和工作。据估计，城市居民的人均能源消费量是农村居民的 3 倍；此外，推动城市化进程要求大规模城市基础设施建设和住房供给，这同样需要大量在国内生产的水泥和钢铁， 这些产业都是能源密集型产业。因此，只要中国快速成为中等收入国家的愿望不变，能源密集型产业的持续增长将不可避免。 另一方面，中国还需要充足的就业作机会来支持城市化进程，这就导致另一个需要 优先考虑的问题，即中国生产的消费品在世界市场上的竞争力。廉价消费品要求低劳动力成本和低资源成本。在目前大量劳动力过剩的情况下，低劳动力成本不是问题。事实上，尽管几十年来中国经济高速增长，但劳动力成本仍然相对低廉。低能源价格却需要政府利用低资源
4、税、高能源和运输补贴，以及控制能源价格上涨等手段来实现。这不仅影响到能源行业的效率，还影响中国的整体能源效率。 中国的能源行业中，大部分是国有垄断企业，再加上能源问题常常被社会化和政治化，导致市场改革进展缓慢。包括石油、电和煤在内的能源价格改革，迄今尚未完成，并且在未来 一段期间内可能仍然无法到位。例如，始于 2002 年的电力市场改革至今进展甚缓。多数能源投资仍然需要经过政府批准，电价、石油产品价格和一定程度上的煤炭价格都由政府制定。由于国有企业高度集中，以及政府对能源价格的控制，能源工业事实上还是由国家垄断。 为什么与其它部门的改革相比，中国能源市场改革进展如此缓慢？能源是生产资料也是生活
5、资料，它影响着社会的稳定和经济发展。如果要对二十多年来中国 9.5%的年均增长率总结出一个最有价值的经验，应该说就是社会和政治稳定提供了一个相对稳定的、可预测的商业环境。一方面，社会和政治稳 定支持了中国高速度经济增长；反过来，又通过经济的高增长来保证社会和政治稳定。因此，对中国政府来说，社会稳定绝对是头等大事，其它都次之，包括效率。能源的社会特性决定了能源市场改革进展缓慢。 目前的经济增长结构和能源消费是经济发展目标和过程的必然，调整经济结构不是中短期能做到的，能源需求巨大，与能源相关的环境问题已经到了不能容忍的地步，因此，节能就是一个发展的首要问题。中国政府清楚地认识到了上述问题，在 20
6、06-2010 年的 “ 十一五 ” 规划中，明确提出 “ 能源强度 ” 目标，要求每单位国内生产总值的能耗要比 2005 年降低 20%。这是规划中很少的具体量化目标中的一个，表明中国政府已下定决心真正来解决能源和环境问题。虽然人们已经意识到目前的能源消费和污染不可持续，并且对降低能源强度给予了高度重视，但是，调整目前的经济增长方式可能需要较低的 GDP 增长和较慢的城市化进程。即使中国愿意这么做，期望在五年内实现工业结构调整仍然很难。政府积极促进节能，然而在目前低能源价格政策和能源市场缺位的情况下，所有的节能活动都将收效甚微。而且，所有现在倡导的降低能源强度的措施都需要时间去实施。因此，
7、“ 十一五 ” 规划的能源强度目标可能很难实现。事实上 ， 2006 年万元国内生产总值 (GDP)能源消耗比上年仅下降了1.23%。实现五年内降低消耗 20%的目标，任重道远。 市场改革特别是能源价格改革不充分，导致了中国的能源需求增长过快。中国现在面临着一个艰难的选择：较低的能源价格或是有效率的能源消费。然而这是一个必要的选择，并且还需要很快地确定。对于寻找一个与中国能源和环境实际情况相适应的、合理的工业结构和经济增长方式，无论是理论还是发展的经验都证明，市场的无形之手要比政府的有形之手有效得多。如果我们接受这种观念，那就有必要加速能源各个行业的市场化改革，尤其是让能源价格能够反映出能源的
8、稀缺性和环境成本。如果没有真正切入到能源市场和价格问题上，促进节能和提高能源效率只能是一句空话。 在工业结构一定的情况下，能源强度问题可以通过供给和需求两侧的节能来解决。三亿人口的城市化进程是一个巨大的挑战，也是一个重大的机遇。如果在城市化进程中能为这些人口提供能效更高的住房和交通设施，将有利于节省大量的能源消耗。在按照国际最好惯例来提高和加强建筑设计和能效标准方面，政府应该可以起主导作用。将住房和公共交通能源效率纳入到城市和郊区建设规划中，就是一个很有前景的领域。在节能领域，政府还 有很多其它事情可做。比如，鼓励各级各部门提高能源效率，制定和实施严格的工业技术标准、建筑标准和污染排放标准，以
9、及加强监管和实施机制。 在能源消费水平一定的情况下，环境污染可以通过利用清洁能源技术来解决。但是，高煤炭消费、对煤炭生产和运输的巨大需求，以及众多煤炭基础设施，仍将是中国经济的主要特征。由于石油和天然气储量有限，进一步开发水电资源的潜力也有限，中期内改变以煤为主的能源结构不可能。但是，中国远没有发挥利用清洁能源的潜力，包括核能和其它可再生能源。 能源节约和环境保护也依赖于人们对能源和环境问题的理解和 意识。在树立共识时，有两个方面需要重视。第一，建立能源节约和环境保护的有效机制。在 1980 到 2000 年期间，中国实现了每年以 4%的速度降低能耗。经过了二十多年的工业化，绝大多数行业已经完
10、成了传统工业的现代化。因此，与之前的发展阶段相比，现在要降低能耗更加困难。有效的节能必须包括供给和需求两方面。好在现在人们已经对能源危机和环境保护的含义能够更好地理解。因此，首先需要建立一个能使环境成本内部化的恰当机制，严格执行环境标准，让那些造成环境破坏的人在法律上和财务上负起责任。第二，要避免走先经济发展后环境保护的道路 ，这种观点在地方上仍然盛行。表现在当讨论 GDP 的时候，地方政府的目标一般都很明确。然而，一谈到能源强度，目标常常就比较模糊。虽然中国还有贫困问题，但贫困已经不是发展的主要问题。中国正在以前所未有的步伐向中等收入国家迈进，贫困不应该还是推迟环境保护的借口。 中国的能源需
11、求仍将继续增长。如果按照预期 9%的经济增长率，庞大的人口基数和低水平人均能源消费、交通部门出现的高比例的机动化、每年约两千万乡村人口涌入城市等等，这样一个快速的城市化进程预示着中国能源需求将持续强劲，而且这种状况将可能延续到2020 年。因此，积 极的对话和和合作将有助于形成正确看法。负面宣传和缺乏合作态度只能影响资源和环境问题的正确解决。同样，认为中国政府没有认真对待能源和环境问题是不对的。由于能源的特性，在没有弄清楚改革可能导致什么后果的情况下，要政府做出选择是很难的。例如，燃煤电厂污染了环境，但是，为了保持低能源价格以确保 9%的经济增长率和维持社会稳定，中国政府还有其它能源选择吗 ?
12、 提高能源价格会不会影响社会稳定 ? 假设人均收入 1500 美元以下的发展中国家的人们和人均收入 35， 000 美元以上的发达国家的人们同样看待环境是不现实的。 假以时日，中 国应该可以在发展的过程中解决这些问题。然而，问题是到那时是否为时太晚 ? 如何想象中国每年烧 30 亿吨煤的能源环境影响 ? 国际社会不可能告诉中国在经济发展中不要烧那么多的煤，但可以帮助中国以更有效、更清洁的方式来烧煤和提高能源效率。煤是中国的主要能源，并且这种情形在相当长的一段时期内不会改变。因此，通过提供技术和其它援助来鼓励使用清洁煤技术很重要。煤炭清洁利用在技术方面没有障碍，但有必要从行政和政策上去促进它们的
13、使用。在寻找清洁能源方面，国际社会有必要提供财务激励，这肯定是一个高回报的投资。 其他国家还有必要提供更多技术援助，以成功的国际经验来说服中国政府：更好更快的能源市场改革并不一定导致社会不稳定。能源市场化改革使政府能把更多精力集中在能源生产和能源消费的宏观方面，例如能源体制、规划和资源优化配置，让市场在微观的能源投资决策方面发挥更大作用。因为共同拥有一个地球，帮助中国应对能源和环境挑战也是帮助他们自己。 没有哪一个国家能够在能源供应不足的情况下，维持国家实力的稳定上升。鉴于能源供应不足可能成为中国崛起的最大障碍之一，能源安全在中国大战略中的地位悄然上升，并越来越成为中国战略考虑的重心之 一。在
14、全球化浪潮中将越来越多地参与到国际能源大市场中去，制定新的能源战略势在必然。由此，中国能源面临的巨大挑战也是显而易见的。中国能源安全不仅是一个国内保障供应的经济问题，而是一个关乎国际能源供求和能源地缘政治的战略问题。 未来数十年里，全球油气资源供应充足，油气供需发展的总体态势会越来越安全，中国的积极参与可以改善和加强世界能源安全体系，提高中国的国际影响力，因此油气进口将成为中国的重要战略武器。从中国的角度看，利用国际石油资源是中国优化能源结构和确保能源安全的现实选择和必由之路，中国应该树立走出国门、 分享国际油气能源的战略思想，加大利用国际资源的力度，以最终保证中国未来中长期的油气资源供应，增
15、进能源安全。 建立稳定的石油安全机制 中国能源安全的基本方针是 “大力开发两种资源，充分利用两个市场 ”：即立足于国内能源资源，不能完全依赖国际市场的供应，其次要抓住经济全球化的国际机遇，积极参与和开发国际能源资源。无论从经济发展的目标，还是环境保护的目标看，调整和改善中国长期以来煤炭在能源中占绝对优势的能源结构，促进能源开发和利用的多样化都是中国可持续能源战略的必由之路。面对石油、天然气等优质能源需求不断增长的必 然趋势，逐步增加石油进口以弥补国内供需缺口几乎已成定局。鉴于此，建立稳定的石油安全机制至为关键。我们强调，中国应进一步扩大对海外市场的战略性石油投资，以此建立稳定的进口石油安全机制
16、，实现平时中资油田向国际市场出售石油、特殊时期仅向中国市场供给石油的目标。同时，加强与产油区相关国家的合作，开辟稳定的能源供给新基地，确保油气资源来源的多元化，从来源上减少能源供应的脆弱性。 建立蛛网式能源战略通道 中国应下大功夫加紧蛛网式战略通道的建设，有效降低中国在海上石油运输被中断所导致的脆弱性，减少对西太平洋战略通道的 依赖。在这个问题上，中外分析家都强调了输油管道的潜在战略利益。首先，加强中国南海石油的开发，并着手建设通往缅甸的石油运输管道。南中国海有石油资源 235 亿吨、天然气资源 10 亿立方米，是重要的战略资源基地，中国应加强与东南亚相关国家在南中国海石油开发上的合作。其次，
17、加强东北亚能源合作，建设东西伯利亚 中国 韩国 日本的天然气管道，以及西西伯利亚 中亚 中国 日本的石油管道建设；再次，充分利用上海合作组织，加强和中亚国家以及俄罗斯的能源合作。中国对中亚和俄罗斯能源资源的投资，能够为中国提供避开美国海军 控制的航道的石油供应线，降低中国由于中东石油供应阻碍甚至中断所造成的脆弱，而且中国的陆上军事优势将发挥积极作用。此外，建设从俄罗斯、哈萨克斯坦等中亚国家到中国的输油管道，可以确保中国能源供应来源多元化，从而保障中国的能源安全。战略通道事关中国的经济安全和国家核心利益，中国应不遗余力地建设蛛网式战略通道，并大幅度提高确保战略通道畅通的能力。战略通道建设将是一项
18、投资大、风险大、见效慢的事业，应发挥中央政府在战略通道建设中的主体作用，完善以国家银行为主体的政府投资和融资体系，在投资规模和信贷规模上应重点向战略运输 通道建设倾斜，集中必要的财力、物力保障重点建设项目。 加强国际能源合作 加强国际能源合作，可以增进整体的能源安全，降低区域内或全球范围内的能源价格，建立互利的能源安全共同体。从油气进口国的角度看，中国能源安全战略的制定，必须考虑亚太其他能源短缺国家 ?穴尤其是日本、韩国 ?雪的需求。亚太地区在全球原油消费量所占比重基本维持在 28左右，但是，亚太探明石油可采储量仅占世界的4 2，石油产量 10 5。中、日、韩都是世界主要消费大国，日本和韩国基
19、本不生产石油，日本年进口量 2 亿吨以上，韩国年进口量1 亿吨以上，中 国 2005 年进口量也会超过 1 亿吨。目前三国进口均依赖中东地区。在激烈的石油市场竞争中，中国的石油安全越来越与这些国家休戚相关，应该加强与它们的能源对话，共同探讨解决地区油气短缺的方案与措施，避免区域能源冲突与恶性竞争。其次，从油气产地国的角度看，中亚、俄罗斯油气资源丰富，已经与中国开展了积极的能源合作对话。中国应该促使能源合作纳入上海合作组织的框架，更加积极地促进中亚合作、参与远东能源开发，使得远东到中国东北的石油天然气管道成为连结中亚和东北亚的纽带，获得更大的安全系数。中国可以促动参与建立区域能源共同体， 以促成
20、包括中国、俄罗斯、日本、韩国、朝鲜、东盟国家、港台地区等在内的区域能源安全体系。其基本途径是：加强与东亚进口国的合作，争取共同开发周边国家如中亚、俄罗斯的油气资源，共同开发中东的油气资源，共同建设输油管道和战略通道，减少经济、政治风险。东亚能源安全共同体不仅可以解决能源的问题，亦可以此为契机解决其他战略问题。 适时建立石油战略储备 石油储备分为战略石油储备和商业石油储备，战略石油储备不承担平抑油价的作用，国家只有在石油供应中断等紧急时刻才会动用这一储备，在石油价格动荡的时候，相关企业也要在正常的周 转库存外建立和增加相应的商业储备，作为对国家战略性石油储备的重要补充。战略石油储备具有商业储备无
21、法取代的特殊作用，当国际石油供应突然发生中断或国际油价暴涨危及国家安全与社会经济正常运转时，战略石油储备的动用往往具有抗拒风险、保障安全、平衡供需、抑制油价的功能。在平时，战略石油储备对稳定国际油价、影响石油输出国的政策及调整市场心态，亦具有不可忽视的静态威慑作用。概言之，战略石油储备是一个国家对应政治和军事危机的最重要工具，被视为减轻能源安全脆弱性的关键武器。作为一种防御性的威慑力量，战略石油储备的作用丝毫不次 于核武器。根据国际能源署的要求，其成员国拥有至少 90 天纯进口量的战略石油储备，这是加入该组织最为关键的条件。在全世界石油进口大国中，中国是惟一没有任何战略石油储备的国家。目前，中
22、国的石油储备尚处于初级阶段，长输管线储存量为 2 5 天，铁路运输储存量为 7 15 天，水路运输储存量为 15 25天，石油系统内部原油的综合储备天数为 21 6 天，都是生产性的库存，没有战略储备型库存。中国石油工业十五规划制定了 “立足国内、开拓国际、加强勘探、合理开发，厉行节约、建立储备 ”的方针，首次提出逐步建立和完善国家战略石油储备体系， 以提高应对突发事件的能力，保障国家石油供应的安全性。根据美国、日本等西方主要国家的经验，石油储备从开始建设到真正发挥作用至少需要 10 年以上的时间，因此，及早建立中国石油储备体系，可以减少经济代价，有利于中国在国际政治、经济活动中处于主动地位。
23、专家建议，借鉴外国相关经验，应立法先行、合理确定规模、分区域、分步骤实施的方式逐步建立。 加强能源管理的制度建设 能源安全问题是一个系统工程，既要关注国际影响，更应重视内部建设。中国需要一个综合协调的负责机构，统一协调能源决策。自 1992年取消了能源部以来，中国没有 一个单独的中央政府部门负责能源政策和管理事务。国家发展改革委员会能源局是目前处理能源问题的核心机构，下设综合处、石油天然气处、煤炭处、电力处以及新能源处，外加国家发展改革委员会直属的国家石油储备办公室。目前，与能源相关的管理、开发以及研究职能，分散在国家发展改革委员会、国土资源部、水利部、国家电力监管委员会、国家环境保护总局、国家科技部、中国工程院等相关部门，各部门之间的职能划分并不清晰。即使在国家发展改革委员会内部，节能也不在能源局的管辖范围之内，而是归口环境与资源综合利用司负责。这不仅使得职能极度分散， 而且往往在政策制定时 “只见部门、不见国家 ”。我们建议，成立一个具有实际协调能力的中央能源主管部门，以便确立对能源安全、石油进口、天然气开发、电力改革、能源环境保护等领域的整体协调。
